I artikeln diskuteras några problem och möjligheter som följer med europeiseringen och internationaliseringen av lagstiftningsprocessen. Utvecklingen inom de viktigaste områdena av civilrätten beskrivs. Det diskuteras hur lagstiftningsarbetet kan anpassas till utvecklingen. Därvid framhålls att de viktigaste faktorerna i det europeiska och det internationella lagstiftningsarbetet ofta är andra än i en nationell process. Det hävdas också att den svenska lagstiftaren inte bör ägna sig åt rent nationell lagstiftning på de områden som är starkt berörda av europeiseringen eller internationaliseringen.

 

 

1       Introduktion, syfte, inriktning

 

Om man jämför dagens lagstiftningsprocess med processen för tio år sedan får man börja med att konstatera att det mesta är sig likt. Tågordningen från ax till limpa i lagstiftningsarbetet kan för de flesta fall beskrivas så här:

 

- lagstiftningsinitiativ (1),

- utredning (2),

- remissbehandling (3),

- beredning i Regeringskansliet (4),

- lagrådsremiss och lagrådsbehandling (5),

- proposition (6),

- riksdagsbehandling och riksdagsbeslut (7),

- promulgation (8).

 

Men något har hänt. Om man vill kan man beskriva det så att tyngdpunkten i en mängd lagstiftningsprojekt har flyttats från skedena 2, 3 och 4 (utredning, remissbehandling, departementsberedning) till skede 1, alltså till initiativfasen. Det hänger ihop med att initiativet till ett svenskt lagstiftningsärende i allt högre grad kommer utifrån, framför allt från EU men också allt oftare från internationella organisationer. Man kan också beskriva förändringen så att skedena 1 - 4 har flyttat utomlands och att arbetet i de skedena numera till mycket stor del äger rum i Bryssel, Paris, Geneve, New York, London eller Wien. I de ärenden där detta är fallet har vi fått en ny och annorlunda fas i lagstiftningsarbetet. Den består av punkterna 2-4 stympade och går ut på att mer eller mindre osjälvständigt skriva in en färdig eller nästan färdig lagprodukt i den svenska lagen.

 

Syftet med den här framställningen är

 

- att beskriva vad som har hänt och händer,

 

- att diskutera några problem och möjligheter som följer med förändringen, och

 

- att göra några reflektioner och ge några rekommendationer om hur lagstiftningsarbetet kan förändras i framtiden.

 

Jag har fokus på civilrätten, här inkluderande internationell privat- och processrätt. Det beror på att det är civilrätten som jag känner till och har erfarenheter från.

 

 

2       Lagstiftningsprocessen i går, i dag och i morgon

 

I de vanliga nationella lagstiftningsprojekten kommer initiativet till lagstiftningsarbetet i regel från riksdagen eller från media, från regeringen eller departementet, från myndigheter eller intresseorganisationer. Någon gång kommer initiativet från allmänheten. En numera vanlig anledning att dra igång ett lagstiftningsprojekt är att nya lagar i regel utvärderas efter att ha varit i kraft några år.

 

I går hörde det till ovanligheterna att något svenskt lagstiftningsprojekt initierades någon annanstans än i Sverige. Men numera kommer initiativet ofta från EU, i stigande grad också från någon av de internationella organisationer som sysslar med lagstiftningsarbete. För civilrättens del handlar det bl.a. om UNCITRAL (FN:s handelsrättskommission), Unidroit, Haagkonferensen för internationell privaträtt, WIPO (World Intellectual Property Organization), IMO (International Maritime Organization) och Europarådet. Och det är inte bara initiativet som kommer därifrån. Stora delar av lagstiftningsarbetet bedrivs där, utanför Sveriges gränser och med ganska begränsade möjligheter för Sverige att påverka slutresultatet.

 

 

Situationen inom olika delar av civilrätten

 

Jag skall försöka illustrera läget och utvecklingen konkret genom att mycket kortfattat beskriva vad som har hänt och händer inom de viktigaste delarna av civilrätten.[1]

 

Kontraktsrätten: Det viktigaste hittills på den internationella lagstiftningsarenan inom kontraktsrätten hände i början av 1980-talet, när den s.k. Wienkonventionen om internationella köp (CISG) tillkom. I övrigt är det sparsamt med internationella konventioner, och inom EU har lagstiftningen inom kontraktsrätten ännu inte tagit fart. Ett direktiv om handelsagenter är ett exempel på en åtminstone delvis kontraktsrättslig rättsakt, men några andra exempel kan jag inte komma på. Utanför EU:s ramar pågår dock ett viktigt arbete på allmänna europeiska kontraktsrättsliga principer. Ett likartat arbete bedrivs på internationell nivå i Unidroit. Detta har än så länge kommit längre än det europeiska. I UNCITRAL har en modellag om elektronisk handel utarbetats. Till skillnad från det kommande EG-direktivet om elektronisk handel har modellagen betydande kontraktsrättsliga inslag. I Unidroit pågår arbete på en konvention om franchising. - Man kan nog vänta sig att EU inleder arbete på harmonisering av delar av den centrala kontraktsrätten ganska snart, i varje fall inom de närmaste tio åren.

 

Fordrings- och krediträtten: I EU pågår arbete på ett direktiv om försenade betalningar. Där tillskapas gemensamma regler om framför allt dröjsmålsränta, och kanske kommer också regler om återtagandeförbehåll, inkassokostnader och förenklad process i betalningsärenden. På det finansiella området finns ett direktiv om skydd för betalningssystem och om den avveckling som sker av förpliktelser i systemen (”finalitydirektivet”). Detta har även betydande insolvensrättsliga inslag. På internationell nivå har en hel del gjorts, framför allt i UNCITRAL. En konvention finns t.ex. om internationella växlar och skuldebrev, en annan om internationella bankgarantier. För närvarande pågår ett arbete om finansiering av fordringar. I Unidroit har arbetats fram konventioner om factoring och leasing, och där pågår för närvarande arbete på en konvention om säkerhet i lös egendom. Detta projekt är särskilt inriktat på att möjliggöra pantsättning av vissa värdefulla objekt, främst flygplan. - Det är troligt att EU om inte alltför lång tid kommer att utveckla reglerna om betalningar, ränta, inkasso och indrivning. Kanske tar man sig också an grundläggande fordringsrättsliga frågor så småningom. Men det dröjer nog mer än tio år innan det sker.

 

Ersättningsrätten: EU har producerat ett direktiv om produktansvar och flera direktiv om trafikskadeersättning. Det finns också enstaka civilrättsliga regler inom den europeiska försäkringsrätten. Ett försäkringsavtalsdirektiv var aktuellt för ett tiotal år sedan, men det ledde inte någonstans och för närvarande tycks det inte finnas några försäkringsavtalsplaner i kommissionen. Det är aktuellt att revidera produktskadedirektivet och att bygga ut trafikskaderegleringen ytterligare. Vidare har kommissionen länge planerat ett direktiv om ansvar för miljöskador, men det är osäkert om det blir något av med detta. På europeisk nivå har också nyligen inletts en bred genomgång av skadeståndsrätten och försäkringsrätten med inriktning på en framtida harmonisering. Detta arbete bedrivs huvudsakligen av juridiska vetenskapare men med sponsring av Europaparlamentet. I Europarådet har nyligen skapats en civilrättslig konvention om korruption. Sedan tidigare finns den s.k. Luganokonventionen från 1993 om skadeståndsansvar för skada som uppkommit av miljöskadlig verksamhet. - Något i egentlig mening internationellt lagstiftningsarbete inom ersättningsrätten känner jag inte till, om man bortser från ett par lagvalskonventioner.

 

Konsumenträtten: På detta område har verksamheten inom EU varit mycket livlig. Utvecklingen av konsumenträtten har varit en del i utvecklingen av den inre marknaden, och det har kommit en rad konsumenträttsliga direktiv på senare år. På det civilrättsliga området kan nämnas direktiv om bl.a. konsumentkrediter, hemförsäljning, paketresor, oskäliga avtalsvillkor, s.k. time sharing, distansavtal och konsumentköp. Utvecklingen fortsätter, men lagstiftningstempot inom civilrättsdelen av konsumentområdet är lägre nu än tidigare. För närvarande pågår bara arbete på ett direktiv om distansförsäljning av finansiella tjänster, som för övrigt är mer marknadsrättsligt än civilrättsligt. - På den internationella arenan har såvitt jag vet inget rent konsumenträttsligt lagstiftningsarbete inletts. Att vissa konventioner och modellregleringar får betydelse även för konsumenter är en annan sak.

 

Insolvensrätten: Detta rättsområde tilldrar sig stort intresse såväl internationellt som inom EU. I UNCITRAL har man förhandlat fram en modellag om gränsöverskridande insolvensförfaranden, och man sätter nu igång ett arbete som kan komma att utmynna i en modellreglering för nationella insolvenslagar, inkl. regler för företagsrekonstruktion. - Från EU bör främst nämnas den kommande Insolvensförordningen, som ersätter den Insolvenskonvention som - främst på grund av oenigheten mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar - aldrig blev någon konvention trots att allt arbete var klart. Förordningen kommer troligen att antas under år 2000. Från Europarådet finns en konvention från 1990 om vissa internationella synpunkter på konkurs.

 

Familjerätten: Den materiella familjerätten har hittills inte berörts av EU-lagstiftning. Däremot har Europarådet ägnat sig ganska mycket åt familjerätt, särskilt under de senaste 20 åren. Den viktigaste konventionen därifrån är den s.k. Luxemburgkonventionen från 1980 om erkännande och verkställighet rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn. Även en konvention från 1967 om adoption av barn och en konvention från 1996 om utövandet av barns rättigheter är värda att nämna. Nyligen har Europarådet avslutat arbetet på en rekommendation om skydd för handikappade vuxna. Den innehåller främst regelrekommendationer om förmynderskap och godmanskap. Arbete pågår med bl.a. en reglering av umgänge med barn över gränserna. Även vissa konventioner från Haagkonferensen för internationell privaträtt innehåller materiellrättsliga inslag. Det är bl.a. fallet med 1980 års konvention om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn och 1993 års konvention om internationella adoptioner. I övrigt har veterligen inte genomförts något internationellt arbete inom den materiella familjerätten. - Det är osäkert om EU kommer att ta sig an någon del av familjerätten under de närmaste åren. Hittills har man nöjt sig med de internationellt privat- och processrättsliga delarna (se nedan). Men man kan absolut inte utesluta att EU även kommer att ta upp vissa delar av den materiella rätten så småningom. Det sker dock inte inom de närmaste fem åren, troligen inte heller inom de närmaste tio.

 

Immaterialrätten: Immaterialrätten är sedan länge, och av uppenbara skäl, i stor utsträckning internationaliserad. De största konventionerna - Pariskonventionen om industriellt rättsskydd (patent, varumärken, mönster m.m.) och Bernkonventionen om upphovsrätt - härrör från senare hälften av 1800-talet. Konventionerna administreras av WIPO, som är ett FN-organ med säte i Genève. I WIPO försiggår även fortsättningsvis det viktigaste internationella lagstiftningsarbetet på immaterialrättens område. Av stor betydelse på den internationella arenan är också det s.k. TRIP:s-avtalet, som har förhandlats fram inom GATT/WTO och som behandlar handelsrelaterade aspekter på de immateriella rättigheterna. På europeisk nivå finns den Europeiska Patenträttskonventionen (EPC) från 1977, som administreras av Europeiska Patentorganisationen med det Europeiska Patentverket (EPO). Konventionen är resultatet av ett EG-initiativ, men den omfattar även andra europeiska länder än unionsstaterna. Europarådet har producerat en konvention år 1994 om upphovsrätt m.m. vid satellitsändningar över gränserna. Vidare finns åtskilliga rättsakter från EG, där det har utarbetats bl.a. ett varumärkesdirektiv och en förordning om gemenskapsvarumärken, ett mönsterskyddsdirektiv, en förordning och ett direktiv om växtförädlarrätt, ett direktiv om patent på biotekniska uppfinningar, ett om upphovsrätt till databaser, ett om upphovsrätt till datorprogram och flera andra upphovsrättsliga direktiv. Arbetet går vidare med stor hastighet i unionen. Inom ett fåtal år kommer det med stor sannolikhet att finnas EU-förordningar om både gemenskapspatent och gemenskapsmönster, liksom ett brett direktiv om upphovsrätten i informationssamhället och ett direktiv om s.k. bruksmodeller. Arbete med ett direktiv om s.k. följerätt pågår sedan länge.

 

Transporträtten: Det säger nästan sig självt att transporträtten är i stor utsträckning internationellt harmoniserad. De viktigaste organisationerna på området har funnits länge. Inom sjörätten finns FN-organisationen IMO (International Maritime Organization) och den privaträttsliga organisationen CMI (Comité Maritime International). Även UNCITRAL har svarat för betydelsefull lagstiftning inom sjörätten och kommer antagligen att sätta igång ett nytt projekt om ett par år. För lufträtten finns ICAO (International Civil Aviation Organization) med ett stort antal medlemsstater. För järnvägarna finns inte någon motsvarande internationell organisation, men för den europeiska trafiken finns OTIF (Office central des transports internationaux des chemins de fer). Ett stort antal konventioner och protokoll härstammar från dessa organisationer, och ännu i dag pågår ett intensivt arbete på nya rättsakter. En europeisk biltransportkonvention har tillkommit inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE). Rent nationell lagstiftning kommer sällan i fråga över huvud taget inom transporträtten. - I EU har veterligen inte ännu förekommit något civilrättsligt lagstiftningsarbete inom transporträtten, förutom en förordning om lufttrafikföretags skadeståndsansvar vid olyckor och några rättsakter med huvudsakligen konsumenträttslig inriktning.

 

Fastighetsrätten: Fastighetsrätten är än så länge tämligen nationell. En viss EU-påverkan förekommer, bl.a. såtillvida att EU-rätten förbjuder staterna att diskriminera varandras medborgare när det gäller rätten att förvärva fastigheter inom unionen. Det finns även ett direktiv om s.k. time sharing (nämnt ovan under konsumenträtt). - På den internationella arenan har veterligen inte förekommit något lagstiftningsarbete inom fastighetsrätten.

 

Associationsrätt och redovisning: En tämligen välutvecklad bolagsrätt är en del av regleringen av den inre marknaden i EU. Även redovisningsreglerna har till stor del harmoniserats. Det finns nio direktiv hittills inom bolagsrätt och redovisning, och fler kommer. Regleringen gäller dock i allt väsentligt bara aktiebolag och motsvarande. Föreningar och stiftelser är sålunda hittills oberörda av EG-rätten (bortsett från att de i vissa delar kan beröras av den primära EG-rätten), och detsamma gäller bolag med personligt ansvar. Sedan länge pågår ett svårbemästrat arbete för att tillskapa s.k. Europabolag, en särskild sameuropeisk bolagsform för vilken reglerna skall bli likartade i hela unionen. Vidare finns planer på lagstiftning om s.k. Europakooperativ, i så fall den första EU-inbrytningen på föreningsrättens område. - Några försök att skapa en internationell reglering av associationsrätten eller delar av den har inte gjorts. När det gäller redovisning pågår dock ett arbete som har ambitionen att skapa gemensamma internationella redovisningsnormer. Detta arbete bedrivs i första hand inom IASC (International Accounting Standards Committee), som är en privaträttslig organisation. Staterna har inte engagerat sig i harmoniseringsarbetet i någon större utsträckning. Sverige har dock redan - med något mindre undantag - anpassat sina redovisningsregler till de normer som utfärdas av IASC, de s.k. IAS (International Accounting Standards).

 

Den internationella privat- och processrätten: Det är givet att internationell privat- och processrätt hör till de rättsområden som ägnats mest uppmärksamhet i det internationella lagstiftningsarbetet. Framför allt har arbetet bedrivits i Haagkonferensen för internationell privaträtt, som under lång tid har frambringat en konvention i stort sett vart tredje år. Konventionerna rör oftast familjerättsliga eller processuella frågor, men även lagvalskonventioner inom förmögenhetsrätten förekommer. För närvarande arbetar man i Haag på en konvention som kanske kan bli den viktigaste därifrån någonsin, en global ”domskonvention”, dvs. en konvention om domsrätt (Rätt?) och om erkännande och verkställighet av domar. - Även i EU har man ägnat stor uppmärksamhet åt IP. Mest betydande är Brysselkonventionen om domstols behörighet och om verkställighet av domar på privaträttens område från 1968 och Romkonventionen om tillämplig lag för avtalsförpliktelser från 1980. För ett par år sedan antogs en ”Brysselkonvention II”, som liksom flera andra konventioner nu är på väg att omarbetas till en förordning. Den gäller internationellt processrättsliga frågor om äktenskapsskillnad, vårdnad om barn m.m. Planer finns för åtskilliga fler IP-rättsakter i unionen. För närvarande pågår arbete på en ”Romkonvention II” om tillämplig lag på förpliktelser som grundar sig på annat än avtal.

 

Europeiseringen av civilrätten har redan kommit långt på väg och den fortsätter. Internationaliseringen går naturligtvis inte på långa vägar lika fort. Men delar av civilrätten står sannolikt inför en ganska betydande harmonisering på global nivå, förmodligen inom de närmaste 10-15 åren. Det beror främst på IT-utvecklingen, de allt snabbare kommunikationerna och den allt öppnare världshandeln med en växande internationell finansieringsverksamhet. Immaterialrätten och transporträtten har redan kommit långt, och där drivs utvecklingen vidare. Insolvensrätten och de delar av kontraktsrätten som berörs av internethandeln är på snabb marsch. Och parallellt fortsätter den internationella privat- och processrätten att lägga en stadigare grund när det gäller frågor om lagval, jurisdiktion och erkännande och verkställighet av domar.

 

 

Hur påverkas lagstiftningsprocessen?

 

Genom europeiseringen och internationaliseringen förskjuts fokus i lagstiftningsprocessen. Hanteringen av lagstiftningsprodukterna på hemmaplan är bara en mindre del av arbetet, och den är förhållandevis osjälvständig. I stor utsträckning handlar den svenska delen av arbetet om ren överföring av redan färdiga regler. Det gäller naturligtvis när konventioner införlivas med svensk rätt, än så länge främst inom immaterialrätt, transporträtt och internationell privat- och processrätt. Men det gäller även vid införlivande av EU-rätten, även om det för det mesta är fråga om direktiv som lämnar visst utrymme för självständiga nationella överväganden.

 

Lagstiftningssituationen påverkas i utomordentligt hög grad av EU-medlemskapet. Såväl förhandlingarna i EU som genomförandet av de färdiga rättsakterna tar åtskilliga resurser i anspråk. Av Justitiedepartementets resurser för lagstiftningsarbete på civilrättssidan kan detta arbete beräknas kräva ungefär 50 procent för närvarande, mot knappt tio procent för det internationella lagstiftningsarbetet.

 

 

Hur påverkas det politiska inflytandet?

 

En viktig förändring är naturligtvis att riksdagen får mindre möjligheter att påverka de lagar som den formellt beslutar om. Riksdagen vet vad som pågår i EU och kan uttala sin uppfattning om vilken svensk linje som bör drivas i förhandlingsarbetet, men i praktiken är inflytandet mycket begränsat. Detsamma gäller det lagstiftningsarbete som pågår i de internationella organisationerna. Där inskränker sig riksdagens påverkansmöjligheter normalt till att säga ja eller nej till det färdiga lagstiftningspaket som regeringen presenterar.

 

Regeringens reella makt är avsevärt större. Liksom när det gäller nationell lagstiftning överlämnas visserligen den rena juridiken till tjänstemännen. Men i EU-arbetet spelar de berörda statsråden en direkt och avgörande roll för de svenska positionerna i centrala och viktiga frågor. Olyckshändelser inträffar, men det är sällan som en viktig fråga avgörs utan att åtminstone det direkt berörda statsrådet är fullt medveten om vad som sker.

 

I det internationella lagstiftningsarbetet är den politiska makten mindre inblandad i skeendet. Det beror på att de frågor som avgörs där i regel inte har någon större politisk betydelse. Men det beror också på att tjänstemännen oftast har god kännedom om vilka ståndpunkter som bör intas på grund av Sveriges traditionella inställning i fråga om sådana förhållanden som skydd för skadelidande och försäkringstagare, balans mellan parterna, borgenärsskydd, inverkan av ond tro, konsekvens i regleringen, förutsebarhet, enkelhet, rimlighet osv.

 

 

3       Problem som internationaliseringen för med sig

 

Det är självklart att internationaliseringen innebär problem. Det minskade politiska inflytandet – och det därmed ökade demokratiska underskottet – har nämnts ovan. Med detta sammanhänger att vi i Sverige inte längre kan göra som vi vill utan måste anpassa oss till och ibland böja oss för andra staters vilja. Ibland blir vi överkörda i förhandlingar och måste införa regler i svensk rätt som vi helst hade varit utan. I stora stycken är det nödvändigt att vi följer med i utvecklingen. Det gäller helt och hållet i fråga om rättsutvecklingen i den europeiska unionen, men det gäller också stora delar av den internationella civilrätten.

 

Självklart är det inte primärt internationaliseringen av lagstiftningen i sig som skapar dessa problem. Orsaken är i stället den utveckling som gör att lagstiftningen måste internationaliseras för att reglerna skall fungera effektivt. Det säger sig självt att staterna inte bör ha egna nationella regler om exempelvis elektronisk handel eller internationella konkurser. Det är ett intresse för alla stater, i varje fall för de stater som deltar i internationell samfärdsel, att medverka i den internationella rättsutvecklingen och att skaffa sig en reglering som i betydelsefulla delar överensstämmer med andra länders. Då får vi finna oss i att vi inte alltid kan få som vi vill.

 

Att genomföra EU-rättsakter och internationella konventioner i svensk rätt medför alltid påfrestningar. Det är ofta svårt att inpassa reglerna i vårt rättssystem och det är svårt att upprätthålla konsekvens och en godtagbar struktur i regleringen. Ser man det från ett snävt nationellt perspektiv och från ett perspektiv som betonar konsekvens och struktur, går rättssystemet mot ökad splittring och fragmentarisering. Den europeiska och internationella regelsamordningen medför alltså ökad disharmoni och försämrad enhetlighet på nationell nivå. Detta kan te sig som en paradox, men i realiteten är det följdenligt.

 

Ett annat problem är att vi i Sverige inte själva kan bestämma våra lagstift-ningsprioriteringar. Riksdagen tillkännager kanske att regeringen snarast bör ta itu med ett visst nationellt lagstiftningsproblem. Men i ett läge med begränsade resurser - en situation som säkert består - är det ofta svårt att tillräckligt prioritera de nationella problemen när förhandlingar i viktiga lagstiftningsfrågor pågår i Bryssel och på andra håll i världen.

 

Det måste också framhållas att internationaliseringen ofta skapar kvalitetsproblem, även bortsett från svårigheterna att bevara en rimligt konsekvent och välstrukturerad reglering. Åtminstone rättsakterna från EU håller ibland en tämligen låg kvalitet och är så gott som alltid sämre genomarbetade och mindre genomtänkta än svenska lagar. De arbetas fram i en fart som inte står i rimlig proportion till frågornas svårighetsgrad. Ordförandeskapslandet anser sig av någon anledning behöva plocka poäng genom att avsluta så många projekt som möjligt. Och det är svårt att få gehör för önskemål om rimlig tid för det nationella genomförandearbetet.

 

 

4       Möjligheter

 

Men internationaliseringen och europeiseringen av lagstiftningsarbetet ger också nya möjligheter. Att samordnade lagar förenklar handel, utjämnar konkurrensen och underlättar företagsetableringar och investeringar står klart. Det beror inte minst på att företag, myndigheter och organisationer får lättare att hålla ordning på rättsordningen i andra länder allt eftersom lagarna närmas till varandra. Även för medborgarna finns fördelar och möjligheter i en sådan tillnärmning. Det blir lättare att resa, lättare att förstå sin rätt och att få sin rätt i handel över gränserna, lättare att utbilda sig och att arbeta i andra länder än hemlandet. Och det blir lättare att lösa familjerättsliga problem. Svårigheterna att bilda familj över gränserna och att flytta med sin familj från ett land till ett annat minskar.

 

Men även om man håller sig enbart till själva lagstiftningsarbetet finns betydande möjligheter och fördelar. En given fördel är att staterna kan hjälpas åt för att skapa bra regler. Då måste inte varje nationell lagstiftare själv tänka igenom allt från början och analysera betydelsen av alla intressen och effekter. Ofta kan vi lita till de internationella organisationernas sekretariat och till övriga deltagande staters intresse av en god reglering. I EU-arbetet går det än så länge för fort, men i de flesta internationella organisationer ges arbetet tillräcklig tid och omsorg. Många gånger kan man, om man vill eller måste, ställa sig vid sidan om och sedan, när arbetet är klart, lyfta in den färdiga regleringen i den svenska rättsordningen. Enkelt och smidigt.

 

I det internationella lagstiftningsarbetet finns stora vinster att göra genom ett effektivt samarbete mellan EU-staterna. För närvarande hämmas samarbetsmöjligheterna något av en omfattande debatt om den s.k. externa kompetensen inom EU, dvs. frågan om det är gemenskapen som sådan eller medlemsstaterna (eller båda) som har behörighet att sluta avtal med andra stater. Diskussionen är en följd särskilt av att Amsterdamfördraget drog in stora delar av det civilrättsliga och IP-rättsliga samarbetet i den s.k. första pelaren. Kommissionen hävdar gemenskapens och därmed sin egen kompetens med stöd av ett par medlemsstater, medan de flesta stater menar sig ha kvar stora delar av den egna behörigheten.

 

 

5       Några iakttagelser, reflektioner och rekommendationer

 

I de föregående avsnitten har jag redovisat situationen inom olika delar av civilrätten och beskrivit hur lagstiftningsprocessen påverkas. Jag har diskuterat några problem och möjligheter som europeiseringen och internationaliseringen för med sig. Jag skall inte upprepa vad jag redan har sagt. I stället skall jag redovisa en del iakttagelser och reflektioner som är lite mer personliga och till dem foga några rekommmendationer för lagstiftningsarbetet.

 

1. Vad är viktigt i de lagstiftningsprojekt som direkt berörs av europeiseringen eller internationaliseringen? Hur bör det påverka vårt förhandlingsarbete? Europeiseringen och internationaliseringen medför att synen på vad som är viktigt i lagstiftningsprocessen förändras. Att finna en rimlig och för de flesta acceptabel kompromiss blir ofta det överordnade målet i lagstiftningsarbetet. Det sker på bekostnad av tydlighet och förutsebarhet, inte sällan också på bekostnad av regelkonsekvens. Att fila på formuleringarna blir oviktigt, särskilt i de fall då en lösning skall hamras fram i stor (upplevd) tidsnöd. Vår medverkan i det europeiska och internationella lagstiftningsarbetet måste utgå från en medvetenhet om vad som är viktigt och om de praktiska förutsättningarna för arbetet. I den mån våra lösningar och system är värda efterföljd även i ett europeiskt eller internationellt perspektiv bör vi arbeta för att göra dem kända och förstådda samt slåss för dem på ett sätt som är strategiskt och taktiskt välövervägt. Men om andra lösningar är lika goda eller bättre, måste vi i regel ta dem som utgångspunkt, även om det medför lagstiftningssvårigheter på hemmaplan.

 

2. Användningen av lagstiftningsresurserna och inriktningen på lagstiftningsarbetet i Sverige. Vi bör i princip inte ägna oss åt rent nationell lagstiftning på de områden som är starkt berörda av europeiseringen eller internationaliseringen. Undantag från denna huvudprincip bör gälla bara när något problem behöver lösas och det inte finns tid att invänta ett lagstiftningsinitiativ i EU eller internationellt. I de nödvändiga prioriteringarna kan ingå att överlämna vissa delar av det internationella lagstiftningsarbetet helt eller nästan helt åt de internationella organisationerna och vissa intresserade stater med stora resurser. - Inom rättsområden som inte nämnvärt berörs av europeiseringen eller internationaliseringen bör vi fortsätta ungefär som i dag när det gäller lagstiftningsinitiativ, utredningar, beredning, propositionsskrivning osv.

 

3. Proaktiv hållning. Utvecklingen kommer att gå vidare. Delvis går den att förutse. Vi bör förhålla oss proaktivt till europeiseringen och internationaliseringen. En rimlig åtgärd - om jag håller mig till civilrätten - kan vara att upprätta ett civilrättsligt lagstiftningsprogram som tar hänsyn till den sannolika utvecklingen inom de olika rättsområdena. Ett sådant program bör då utgå från att vi koncentrerar våra nationella lagstiftningskrafter enligt punkt 2 och från att vi förbereder våra insatser på den europeiska och den internationella arenan på ett genomtänkt sätt.

 

4. Den nationella beredningen av EU-lagstiftningen. I Sverige har vi ännu inte lyckats lära oss att hantera EU-lagstiftningsarbetet på ett fullgott sätt. En bättre reell medverkan från riksdagens sida bör om möjligt säkras, likaså bättre beredningsrutiner med organisationer och myndigheter under pågående förhandlingsarbete. Det finns en viss omedvetenhet och naivitet om hur lagstiftningsprocessen påverkas av internationaliseringen. Det finns anledning att överväga såväl brett som djupt hur situationen kan förbättras.

 

5. Lagrådets förändrade roll. Regeringsformens bestämmelser om Lagrådet är utformade i ett tidsskede när lagstiftningen var i allt väsentligt en nationell angelägenhet. Bestämmelserna bör anpassas till den nya verkligheten och Lagrådets roll i det europeiska och internationella lagstiftningsarbetet bör övervägas samlat.

 

6. Kvalitén i EU:s lagstiftningsarbete. Det är inte lätt att förstå varför många av Europas lagstiftare låter sig dras med i frestelsen att framstå som snabba, snarare än att ta sitt ansvar för att lagarna blir ordentligt genomarbetade. Kortsiktiga hastighetsvinster medför nästan undantagslöst långsiktiga systembrister och enorma kostnader, inte minst i form av misstro mot och bristande respekt för den europeiska lagstiftningsapparaten. Den duktighetshysteri och effektlust som ligger i snabbhetsivrandet - ofta åtföljd av lätt patetiska argument som ”Europas folk väntar otåligt på de regler som vi arbetar med” eller ”Utvecklingen springer ifrån oss om inte denna rättsakt genast blir färdig” - är enligt min mening direkt ansvarslös. Sverige bör arbeta målmedvetet och energiskt för att de strävanden som finns mot en kvalitetshöjning i EU-lagstiftningen inte stannar på papperet.

 

7. EU-samarbete i internationell lagstiftning. Möjligheterna till EU-samarbete på den internationella lagstiftningsarenan kan och bör utnyttjas betydligt bättre än som nu är fallet. Åtminstone när frågorna om den externa kompetensen har klarats ut bör medlemsstaterna kunna använda sina gemensamma resurser till en väl genomtänkt och effektiv hantering av de internationella lagstiftningsfrågorna. Det betyder inte att EU-ståndpunkterna alltid bör samordnas, inte heller att kommissionen regelmässigt bör föra medlemsstaternas talan. Många gånger torde dock ansvaret kunna överlämnas till kommissionen. Andra gånger är det naturligt att samtliga medlemsstater agerar fritt och efter eget huvud. Men samordningsfrågorna bör övervägas på djupet med inriktning mot verkligt samarbete och effektivt resursutnyttjande. EU-länderna bör också i möjligaste mån gemensamt komma fram till en strategi för lagstiftningsarbetet på den internationella arenan.

 

8. Nordiskt samarbete. Vi bör utnyttja möjligheterna att samverka nordiskt, både i det europeiska och i det internationella arbetet. De nordiska länderna är alla små, med få personer som arbetar med lagstiftning och med få riktigt kvalificerade vetenskapsmän med internationell erfarenhet. Att stärka det nordiska samarbetet har även andra viktiga skäl för sig, såsom sammanhållningen mellan våra länder.

 

9. Möjligheterna är större än problemen. Det kan finnas en tendens att betona problemen snarare än möjligheterna i det europeiska och det internationella lagstiftningssamarbetet. Samarbetet är i stora delar nödvändigt och i allt väsentligt av godo. Detta bör vi ha i åtanke när vi brottas med problemen.

 

 

6       Sammanfattning och slutsatser

 

Stora delar av det arbete som så småningom leder fram till nya svenska lagar bedrivs numera i europeiskt eller internationellt samarbete. På många rättsområden har utvecklingen redan gått långt. Det gäller framför allt immaterialrätten, transporträtten, den internationella privat- och processrätten och - inom EU - konsumenträtten. Och utvecklingen fortsätter. Bland annat inom kontraktsrätten, fordringsrätten och insolvensrätten finns starka samordningsströmningar på såväl europeisk som internationell nivå.

 

Utvecklingen medför problem när det gäller det demokratiska inflytandet över lagstiftningsprocessen och i fråga om de svenska möjligheterna att påverka slutresultaten. Vi får inte möjlighet att alltid prioritera de lagstiftningsinsatser som vi finner viktigast utan måste haka på även sådant europeiskt och internationellt samarbete som vi egentligen inte anser värt att prioritera. Det blir vidare svårt att upprätthålla konsekvens och en godtagbar struktur i de lagar som gäller i landet. Lagstiftningskvalitén blir ofta lidande, särskilt i författningar som bygger på EU-rättsakter.

 

Men det finns också möjligheter och stora fördelar med utvecklingen. Samordningen förbättrar förutsättningarna för handeln och skapar bättre konkurrensförhållanden. Den underlättar etableringar, investeringar, studier, arbete och familjebildningar över gränserna. Rättsliga problem kan tas om hand på ett smidigare sätt. I själva lagstiftningsarbetet finns tydliga effektivitetsvinster att göra genom bättre resursfördelning, gemensamma analyser och kraftsamling. Det gäller inte minst möjligheterna till EU-samarbete i det internationella lagstiftningsarbetet.

 

I Sverige bör vi nu tänka på bl.a. följande:

 

* att de viktigaste faktorerna i det europeiska och det internationella lagstiftningsarbetet ofta är andra än i en nationell process,

 

* att inte ägna oss åt rent nationell lagstiftning på de områden som är starkt berörda av europeiseringen eller internationaliseringen,

 

* att i god tid skaffa oss en lagstiftningsstrategi som tar hänsyn till den sannolika utvecklingen i EU och internationellt inom olika rättsområden,

 

* att förstärka den nationella beredningen i EU:s lagstiftningsärenden,

 

* att arbeta konsekvent och målmedvetet för en bättre kvalitet i EU:s lagstiftningsarbete,

 

* att tillsammans med de andra nordiska länderna utveckla det nordiska samarbetet på ett genomtänkt sätt,

 

* att problemen i det europeiska och det internationella lagstiftningssamarbetet så gott som alltid uppvägs mer än väl av de möjligheter och fördelar som samarbetet ger.

[1] I artikeln används uttrycket ”europeisering” och motsvarande för den samordning av lagstiftning som sker inom Europeiska Unionen. Uttrycket ”internationalisering” och motsvarande används för samarbete och samordning i de internationella organisationerna utanför EU, inklusive Europarådet. Vidare används genomgående uttrycket ”EU-rätt”, dvs. även för det som annars vanligen brukar kallas ”EG-rätt”.