Det hävdas i denna artikel att det är dags att slå ihop tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen till en modern yttrandefrihetsgrundlag. Den bör vara en särskild grundlag vid sidan om regeringsformen. Till skillnad från i dag bör den omfatta alla yttranden, alltså inte bara sådana som görs i medierna. Men den bör ge ett särskilt skydd för yttranden till och i massmedierna. Dock måste lagen göras teknikoberoende för att en rad oönskade effekter skall kunna undvikas. Yttrandefriheten i medierna bör regleras i detalj i själva grundlagen. Meddelarfriheten, ensamansvaret, censurförbudet och den i princip oinskränkta yttrandefriheten bör vara hörnstenar i regleringen. Och den yttrandefrihet som gäller i dag bör inte över huvud taget inskränkas utan noggranna överväganden där eventuella motstående intressen omsorgsfullt beaktas och balanseras mot yttrandefriheten. Om man vill välja mellan Tryck- och yttrandefrihetsberedningens fyra alternativa förslag bör man enligt författaren välja det fjärde, det som innebär att man för stunden genomför endast de mest nödvändiga förändringarna.

 

1       Varför skrivs den här artikeln?

 

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen[1] (nedan TYB) tillkallades år 2003 med uppgift att följa utvecklingen på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området samt utreda och lämna förslag till lösningar på de olika problem som uppkommer på detta område. Utgångspunkten är enligt direktiven att grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten inte skall försvagas.

 

Enligt TYB:s direktiv bör det eftersträvas att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd. I uppdraget ”ligger således att överväga frågan om det mot bakgrund av den tekniska och mediala utvecklingen är möjligt att i längden behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna och om det på sikt finns anledning att slå samman TF och YGL till en grundlag omfattande såväl tryckfrihet som annan yttrandefrihet”.

 

I ett delbetänkande i november 2006 (SOU 2006:96, liksom beredningen kallar jag det för ”debattbetänkandet”) har beredningen presenterat fyra möjliga varianter till reglering av tryck- och yttrandefriheten. Dessa beskrivs kort i avsnitt 2 nedan, tillsammans med en snabbskiss över nuvarande ordning.

 

Den 12 juni 2007 hölls ett seminarium i Justitiedepartementets och TYB:s regi. Seminariet hade samma rubrik som debattbetänkandet, ”Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten?”. Det syftade till att ge departementet och beredningen ett underlag för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Jag var en av inledningstalarna, och den här artikeln motsvarar i huvudsak mitt anförande vid seminariet. Först ger jag dock som sagt en kort redogörelse för dagens reglering och för förslagen i debattbetänkandet. Sedan redovisar jag helt kort betänkandets slutsatser av en genomgång av regler7

ingen i sex andra länder.

 

Man kan kanske fråga sig varför det över huvud taget är aktuellt att lagstifta på nytt om tryck- och yttrandefriheten. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är ju bara 15 år gammal, och när den tillkom bedömde lagstiftaren att den andra grundlagen på yttrandefrihetsrättens område – tryckfrihetsförordningen (TF) – borde behållas. Finns det verkligen skäl att nu diskutera frågan om en ny lagreglering? Har något hänt?

 

Ja, något har utan tvivel hänt. Den digitala text- och bildproduktionen har slagit igenom med stor kraft, och Internet har kommit. Det råder helt nya förutsättningar för kommunikation och därmed helt nya förutsättningar för tryck- och yttrandefriheten. Vidare finns det stora tillämpningssvårigheter med vissa regler i YGL, särskilt när det gäller avgränsningen av vilka tekniska upptagningar som åtnjuter grundlagsskydd. EG-rätten sätter också tryck- och yttrandefriheten under press på olika sätt.

 

 

2       Dagens reglering och förslagen i debattbetänkandet (SOU 2006:96)

 

TF är från 1949 med rötter tillbaka till 1766. Den reglerar yttranden i tryckta skrifter (tidningar, tidskrifter, böcker och annat tryckt material) och vissa skrifter som jämställs med tryckta på grund av att de har märkts på ett visst sätt. Periodiska skrifter är särreglerade i olika hänseenden. De viktigaste momenten i TF:s skydd för tryckfriheten är dessa:

 

1. förbud mot censur och andra hindrande åtgärder (1 kap. 2 §)
2. etableringsfrihet (4 kap. 1 §)

­3. frihet yttra allt som inte anges i en särskild brottskatalog (1 kap. 3 §)

4. meddelarfrihet (1 kap. 1 § tredje stycket)
5. ensamansvar (8 kap.)
6. en särskild processordning (9 och 12 kap.)

 

YGL är från 1992. Den reglerar yttranden i etermedierna (inkl. vissa databaser), på film och på s.k. tekniska upptagningar (främst ljudband, videoband och cd- och dvd-skivor). I alla väsentliga hänseenden innehåller YGL en parallell reglering till den i TF. Censurförbudet (där undantag görs för rörliga bilder som skall visas offentligt) finns i 1 kap. 3 §, etableringsfriheten i 3 kap., begränsningen avseende vilka brott som kan begås genom yttranden i 1 kap. 4 §, meddelarskyddet i 1 kap. 2 §, ensamansvaret i 6 kap. och den särskilda processordningen i 7 och 9 kap.

 

Lite förenklat kan man säga att grundlagarna innehåller en särskilt privilegierad reglering för massmedier. Det är alltså inte alla yttranden som har skydd av de särskilda grundlagarna. Exempelvis teaterproduktioner, föreläsningar, politiska tal och yttranden vid demonstrationer har i princip inte detta särskilda grundlagsskydd. Men de omfattas av det skydd som alla yttranden åtnjuter enligt regeringsformen (RF). Där sägs i 2 kap. 1 § första stycket 1 att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, vilket definieras som frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. I 2 kap. 13 § finns bestämmelser om för vilka ändamål yttrandefriheten får begränsas i vanlig lag. Och det sägs där bl.a. att man vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beakta vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

 

Här finns dock inte något sådant särskilt grundlagsskydd som angavs i punkterna 1-6 ovan. I dessa sammanhang finns alltså inte något grundlagsfäst skydd mot censur eller andra hindrande åtgärder. Det betyder att en teaterföreställning eller delar av den kan förbjudas på grund av dess förväntade innehåll om det finns stöd för det i vanlig lag, exempelvis om man vet att något brottsligt kommer att yttras. Vidare finns det inte någon grundlagsskyddad etableringsfrihet. Rätten att exempelvis sätta upp ett teatersällskap eller inrätta en webbsida på nätet kan alltså begränsas i vanlig lag.

 

Att det inte finns något grundlagsskydd för vanliga yttranden betyder också att det inte gäller någon begränsad brottskatalog för dessa. Man kan t.ex. dömas för brott mot personuppgiftslagen på grund av vad man avslöjar på en icke grundlagsskyddad hemsida. Och man kan dömas för ofredande genom vad man yttrar i ett tal. Vidare finns inte något meddelarskydd beträffande det som yttras i icke grundlagsskyddade sammanhang. Man får t.ex. inte avslöja något som man har tystnadsplikt om för att det skall offentliggöras i samband med ett föredrag eller publiceras på en vanlig webbsida på nätet. Och något ensamansvar gäller inte. Den som fäller det brottsliga yttrandet straffas för det, och samtidigt kan andra straffas för t.ex. anstiftan. Slutligen finns inte någon särskild processordning för yttranden i allmänhet. Det betyder t.ex. att vanlig åklagare, och inte JK, skall väcka åtal för det som sägs på de flesta webbsidor och att det inte är någon jurymedverkan i sådana rättegångar.

 

Det skall framhållas att yttrandefriheten dock inte får begränsas hur som helst. Regler om detta finns i RF 2 kap. 13 §:

 

Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses icke meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden.

 

Ett skydd för yttrandefriheten finns också i artikel 10 i Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan Europakonventionen), som lyder:

 

1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.
2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.

 

I direktiven till TYB angavs som sagt att beredningen skulle överväga hur en teknikoberoende grundlag skulle kunna utformas. I direktiven angavs inte uttryckligen huruvida det borde finnas en särreglering för massmedier, men det uttalades att beredningen borde eftersträva att tekniken inte skall vara av avgörande betydelse för mediernas grundlagsskydd (SOU 2006:96 s. 345 f.).

 

I betänkandet Ett nytt grundlagsskydd för yttrandefriheten? (SOU 2006:96) presenterar TYB tre möjliga alternativ till den nuvarande regleringen. Man kallar dem minimialternativet, mellantinget och maximialternativet. Man anger inte någon preferens mellan alternativen, och man klargör att status quo är ett fullt möjligt fjärde alternativ. För det fallet att den nuvarande regleringen behålls redovisar man några mindre förslag för att lösa specifika problem.

 

Minimialternativet (1) innebär att TF och YGL upphävs och att tryck- och yttrandefriheten skyddas enbart genom RF och artikel 10 i Europakonventionen. Den nuvarande regleringen i RF utvidgas något genom att en ny bestämmelse tas in som ger särskilt skydd åt yttranden som offentliggörs genom skrifter, tekniska upptagningar eller elektroniska överföringar, alltså ungefär de yttranden som omfattas av TF:s och YGL:s tillämpningsområden. Beträffande dessa yttranden skall, sägs det, ”i synnerhet iakttas grundsatser om frihet från censur och andra hindrande åtgärder …, om etableringsfrihet …, om frihet att sprida yttranden till allmänheten samt om rätt att lämna uppgifter för sådant offentliggörande”. Grundlagsskyddet för den särskilda brottskatalogen och den särskilda rättegångsordningen tas bort helt.

 

Mellantinget (2) innebär också att TF och YGL upphävs och att yttrandefriheten regleras helt och hållet genom artikel 10 i Europakonventionen och RF. I RF tas in ett nytt kapitel med rubriken Yttrandefriheten i vissa medier, där de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna anges ganska utförligt. Några närmare definitioner av de medier som omfattas av grundlagen ges dock inte, varför grundlagsskyddet blir mindre klart än i dag och tillämpningen i stor utsträckning överlämnas åt lagstiftaren och domstolarna. Detaljreglerna finns i en vanlig lag som benämns Massmedielagen. Även med detta alternativ särregleras alltså massmedierna. En skillnad mot i dag blir förstås att ändringar i tillämpningsområdet för dessa detaljerade regler kan ske utan grundlagsändring. Det blir därmed lättare att anpassa skyddet för yttrandefriheten till teknikutvecklingen.

 

Maximialternativet (3) innebär att TF och YGL slås ihop till en ny yttrandefrihetsgrundlag som täcker hela det nuvarande tillämpningsområdet. För några av de problem som finns i dag presenteras lösningar. Det föreslås sålunda en s.k. stencilregel i YGL som minskar svårigheten att avgöra om grundlagen är tillämplig på tekniska upptagningar. Och det föreslås att s.k. digital bio och andra offentliga uppspelningar ur en databas får grundlagsskydd genom att de omfattas av YGL. Genom förslagen blir de mest akuta problemen lösta. Även i detta alternativ särregleras massmedierna, medan andra yttranden inte ges något grundlagsskydd utöver det som finns i RF 2 kap. 1 §.

 

I status quo-alternativet (4) behålls TF och YGL som i dag, men för vissa problem lämnas förslag till lösningar. Det sker på samma sätt som i alternativ 3, dvs. bland annat genom en stencilregel för tekniska upptagningar och ett grundlagsskydd för bl.a. digital bio.

 

 

3       Hur ser det ut i andra länder?

 

Inom ramen för TYB:s arbete har docenten Thomas Bull gjort en genomgång av sex olika länders yttrandefrihetslagstiftning: Danmark, Finland, Norge, Storbritannien, Tyskland och USA. Jämförelsen visade i huvudsak följande, såvitt är av intresse här.

 

1. Regler om censurförbud av något slag finns i alla länderna.

 

2. Regler om etableringsfrihet finns också.

 

3. Någon grundlagsstadgad brottskatalog finns inte i de andra länderna.

 

4. Någon form av skydd för meddelare och andra källor är vanligt förekommande. Men Sverige är ensamt om att ha särskilda regler om offentligt anställdas rätt att avslöja sekretessbelagd information för massmedier.

 

5. Ensamansvar är helt okänt i de studerade länderna.

 

6. Det finns exempel på processuella särlösningar för yttrandefrihetsmål i de andra länderna, men inte så särpräglade och detaljerade som våra.

 

7. Särskilda regler för massmedier förekommer inte på annat sätt än att det nämns ibland att yttrandefriheten för massmedierna har särskild betydelse o.d.

 

Vår reglering är alltså ”avvikande” på flera punkter. Även om vi har anledning att vara stolta över vår tryck- och yttrandefrihetslagstiftning bör naturligtvis detta vara ett skäl för den svenska lagstiftaren att noga pröva frågan om vår mycket speciella reglering är bättre än andra länders och – i den mån vi har problem – om vi i varje fall i enskildheter har anledning att ta över andras lösningar.

 

Det kan hävdas att det är ett argument för sig att kommunikation i allt högre grad blir gränsöverskridande och att det därför kan ligga ett värde i att lagstiftarna i olika länder ser på yttranden på ungefär samma sätt. Enligt min mening saknar dock ett sådant argument i allt väsentligt bärkraft. Vi har all anledning att upprätthålla en mycket långtgående yttrandefrihet och har knappast skäl att ändra oss bara för att andra har gjort annorlunda. Men om de andras lösningar faktiskt har stora fördelar, då kan vi som sagt ha skäl att ta efter helt eller delvis.

 

---

 

I det följande återges mitt anförande den 12 juni 2007 i huvudsak oförändrat men något anpassat till den skriftliga formen. Jag vill framhålla att mitt uppdrag var att presentera överväganden utifrån ett i huvudsak nationellt perspektiv och att jag därför inte diskuterar den problematik som EG-rätten innebär. Jag menar att EG-rättsliga bedömningar inte medför några avgörande invändningar mot de överväganden som jag redovisar nedan, men den frågan kräver en alldeles egen diskussion.

 

 

4       Några nedslag i verkligheten – lagstiftaren står inför en utmaning

 

1. För en kort tid sedan fick vi hos Justitiekanslern (JK) ett utlåtande från Statens Kriminaltekniska Laboratorium (SKL). Det gällde en flagga som vi hade skickat dit för analys. Var hakkorset på flaggan tryckt eller inte? Svaret från SKL löd så här: ”Vid den mikroskopiska undersökningen påvisades färgavlagringar som skulle kunna tyda på att motivet är påfört med screentryck, vilket måste anses som en konventionell tryckmetod där färgen överförs från tryckmediet till tyget genom direktkontakt och fysiskt tryck dem emellan. Dock framställs motiv på tyg i dag även på digital väg, vilket ger ett liknande resultat, varför något säkert uttalande inte kan göras.” Tryckt eller inte, något svar går alltså inte att få här i Sverige. Det betyder att det brott som det troligen är att ge ut och sprida den här flaggan sannolikt inte går att beivra. Om JK åtalar kommer talan med stor sannolikhet att avvisas eftersom det inte går att visa att JK är behörig åklagare. Detsamma blir sannolikt fallet om vanlig åklagare stämmer. Åtalet blir avvisat.

 

Även när det gäller text på papper är det enligt SKL i dag ibland omöjligt att avgöra om den är tryckt eller tillkommen på något annat sätt. Inte heller då kan åtal väckas. Och det gäller förstås även om innehållet i texten är synnerligen grovt och helt klart brottsligt. Man kan fråga sig om det är en acceptabel effekt av den nuvarande regleringen.

 

2. Antag att Stockholms centrum en natt i sommar tapetseras med flygblad och klistermärken med grovt antisemitiska slagord. Materialet är tryckt, så något problem med åklagarbehörighet och rättegångsordning finns inte. Men under förundersökningen görs det troligt att några exemplar av både flygbladen och klistermärkena, i samma upplaga som nu, förekom för drygt ett år sedan på en klottervägg i Kinna utan att någon anmälde det. Efter någon dag hade allt rivits ner och sedan var saken mer eller mindre glömd. Då är tapetseringen av Stockholm straffri på grund av preskription och ett åtal skall alltså ogillas. Nästa natt kanske stan fylls med flygbladen igen, och klistermärkena. Massor med anmälningar görs, till Polisen och till JK. Men vi måste konstatera: det är inte brottsligt att göra så. Brottet är preskriberat genom utgivningen och spridningen i Kinna.

 

Man kan nog fråga sig om svenska riksdagsledamöter, ställda inför detta, skulle anse att resultatet stämmer med deras intentioner när det gäller hetslagstiftningen och yttrandefrihetslagstiftningen.

 

3. Sverige har en regeringsform som innehåller regler om yttrandefrihet och en tryckfrihetsförordning som också innehåller regler om yttrandefrihet. Två grundlagar med regler om yttrandefrihet. Och dessutom har vi en yttrandefrihetsgrundlag. När den lagen tillkom år 1991 skrev Lagrådet så här: ”På en grundlag som betecknas yttrandefrihetsgrundlag borde kunna ställas kravet att den ger skydd för det mest grundläggande i sammanhanget, den enskildes yttranden i allmänhet och inte bara yttrandefriheten i massmedier.” (prop. 1990/91:64 s. 205). Sedan dess har många efterlyst en ”teknikoberoende” grundlag, eller ibland en ”medieoberoende” sådan lag. För en kort tid sedan efterlyste SNS Demokratiråd en sådan lösning (se Demokratirådets rapport 2007; Medierna och yttrandefriheten, särskilt kap. 3).

 

Men problemet är att det inte är lätt att åstadkomma en sådan generellt giltig grundlagsreglering. I varje fall inte om vi vill behålla några av de grundbultar i vårt system som så gott som ingen vill vara utan, t.ex. meddelarfriheten.

 

4. Jag har ägnat mig åt lagstiftning i 17 år. I alla sammanhang – nationellt, europeiskt och internationellt – har en grundregel för lagskrivandet varit att man skall kunna tillämpa de lagregler man skriver med utgångspunkt från vilket som är ändamålet med regeln. Och under alla år som jag har ägnat mig åt tillämpning av lagarna (ungefär 11 år) eller undervisning om lagarna (ungefär 2 år) har en utgångspunkt varit att reglerna kan förstås utifrån sitt ändamål, sitt syfte. Men – när jag som nybliven JK skulle börja tillämpa TF och YGL för 5 ½ år sedan fick jag erfara något nytt. Tolkningsproblem när det gällde dessa lagar skulle ofta inte lösas med hjälp av resonemang om hur det borde vara med hänsyn till varför regeln hade kommit till. I stället skulle tolkningsproblem lösas med hjälp av tekniska resonemang om t.ex. hur trycket på en t-tröja hade anbringats, eller hur många videofilmer som vid en viss tidpunkt hade kopierats och lagts på hög för försäljning.

 

5. Jag låter kanske kritisk. Det är jag. Och ändå är jag övertygad om att Sverige har världens bästa tryck- och yttrandefrihetslagstiftning. Det gäller materiellt sett, alltså i sak, när det handlar om att ge yttrandefriheten ett så klokt och gott skydd som möjligt. Där är jag övertygad om att vi ligger i topp. Lagarna är dessutom välbalanserade rättspolitiskt. Kanske gäller detta med något litet undantag, som i så fall handlar om skyddet för den personliga integriteten, men det kan vi bortse från nu.

 

Men när det gäller andra krav som man brukar ställa på lagarna är vi i Sverige nog snarast bland de sämsta. Det gäller t.ex. kravet att lagen skall vara effektiv, kravet att tillämpningen skall vara förutsebar, kravet att lagarna skall hålla ihop systematiskt, kravet att lagen skall vara överskådlig och någorlunda lätt att förstå, kravet att lagen skall vara i tiden (modern) och hållfast, och kravet att lagen skall kunna tolkas utifrån de ändamål som ligger till grund för den.

 

6. Den som skall lagstifta i Sverige på tryck- och yttrandefrihetens område står därför inför en verklig utmaning. Frågan är: Kan vi behålla världens materiellt sett bästa yttrandefrihetslagstiftning och samtidigt åstadkomma en reglering som håller högsta kvalitet när det gäller begriplighet, rättssäkerhet, effektivitet, konsekvens, tidsenlighet, hållfasthet och ändamålsenlighet? Kan Sverige, som var ett av de första länderna i världen med en verkligt effektiv tryckfrihetslagstiftning, också bli först i världen med en modern yttrandefrihetslagstiftning med alla de krav som bör ställas på en sådan? Man kan fråga sig, tycker jag: Varför skulle vi egentligen nöja oss med mindre?

 

 

5       Fördelar med den svenska modellen

 

Den svenska regleringen av yttrandefriheten har några stora fördelar. Jag vill särskilt peka på fem stora förtjänster.

 

1. Den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen bygger på några grundläggande principer som ges ett mycket starkt skydd. Meddelarfriheten är t.ex. mycket starkare och bättre reglerad än i något annat för mig känt land. Detsamma gäller ensamansvaret, som ju hänger ihop med meddelarfriheten, liksom censurförbudet och den i princip oinskränkta yttrandefriheten i medierna.

 

2. Detaljregleringen i grundlag innebär att skyddet inte kan begränsas (”preciseras”) genom vanlig lag. Därigenom står sig yttrandefriheten mycket stark, och tillfälliga opinioner och enskilda händelser kan inte medföra en nedmontering, exempelvis genom ändringar i personuppgiftslagen eller sekretesslagen, utan ordentlig eftertanke. TF och YGL är ”immuna” mot sådana lagändringar.
3. Den starka massmedieknytningen är en förutsättning för grundbultarna i systemet, bl.a. meddelarfriheten. Detta är viktigt, och ibland förbisett tror jag.

 

4. Det starka teknikberoendet innebär att lagstiftaren inte behöver avgränsa de särskilt skyddade yttrandena på något annat sätt. Att skydda dem genom en annan lagstiftningsteknik är enligt min bedömning fullt möjligt, men det är inte lätt.

 

5. Vi vet vad vi har, och vi kan tillämpa nuvarande regler utan oöverstigliga problem. De svårigheter som finns kanske vi trots allt kan leva med. En risk om vi ändrar systemet är att vi inte riktigt säkert vet vad vi får.

 

 

6       Nackdelar med den svenska modellen

 

Men som framgått finns det också några viktiga nackdelar med den svenska regleringen. Jag vill särskilt framhålla dessa fem ganska tydliga brister.

 

1. Den svenska modellen tar mycket dålig hänsyn till dagens och framtidens situation i fråga om medier och kommunikation. Med t.ex. Internet och digital textframställning framstår regleringen, framför allt genom sitt teknikberoende, som påtagligt omodern. Internet, till exempel, har gett människor en möjlighet att sprida sina åsikter och skicka information till hela världen i ett nafs. Det var nästan otänkbart även när YGL kom till.
2. Detaljregleringen i grundlag innebär att grundlagen måste ändras relativt ofta. Det kan hävdas – och har ofta hävdats – att en grundlag borde stå sig över tiden och inte behöva justeras med jämna ganska täta mellanrum. För min del tror jag visserligen att detta argument är mindre starkt än många vill göra det till, men utan tvivel har det en viss bärkraft.

 

3. Det är lagtekniskt dåligt att ha yttrandefriheten reglerad i tre olika grundlagar och att därvid ha en lag betecknad ”yttrandefrihetsgrundlagen” som inte rymmer mer än en begränsad del av alla yttranden.

 

4. Tillämpningen i dag av TF och YGL inrymmer svåra gränsdragningsproblem som inte kan lösas på grundval av ändamålsöverväganden utan som måste hanteras med påtagligt primitiv lagtolkning. Tolkningen handlar ofta om sådant som är väldigt svårt att koppla till de grundläggande syftena med lagen.

 

5. Vissa materiella effekter av regleringen är svåra att acceptera om man ser närmare på dem. Det gäller t.ex. preskriptionsreglerna för vissa medier och omöjligheten i praktiken att komma åt viss spridning av brottsligt material. Jag hänvisar till det som jag har sagt tidigare om tapetsering av Stockholms centrum och det omöjliga i att komma åt uppenbara hetsbrott på grund av att det blir inte går att veta vem som skall vara åklagare och vilken rättegångsordning som skall tillämpas. – Det kan nämnas att TYB skissade på ett förslag om dubbel behörighet för JK i sitt betänkande år 2004 (SOU 2004:114). Men man föreslog inte någon ändring. Problemen ansågs inte tillräckligt stora.

 

 

7       Krav på en ny yttrandefrihetsreglering om vi börjar från scratch

 

Hur skall vi då kunna behålla det som vi absolut vill behålla och samtidigt få en modern, konsekvent och hållfast lagstiftning?

 

Jag tror att man skall ta sig an en sådan uppgift från väldigt principiella utgångspunkter och börja med att ställa sig frågan: Vilka krav ställer vi på en lagreglering av yttrandefriheten?

 

Och det är egentligen inte så svårt att precisera dessa krav, eller i varje fall mycket starka önskemål. Jag tror att det handlar om följande.

 

1. En ny lagstiftning måste bygga på några grundläggande hörnstenar. Vi skall ha en oinskränkt meddelarfrihet. Vi skall ha ett system med ensamansvar på de områden där det fyller en viktig funktion. Och vi skall även i övrigt ha en särskilt stark yttrandefrihet för medierna, så att dessa slipper många av de inskränkningar som gäller för yttrandefriheten i allmänhet. Medierna bör t.ex. inte vara bundna av personuppgiftslagen och inte styrda av sekretesslagen. Censurförbudet skall vidare gälla oinskränkt.

 

Jag tror också att en utgångspunkt för framtiden bör vara att vi för tidningarna även fortsättningsvis skall ha ett system med självsanering, i princip utan några fler inskränkningar än de som görs redan i dag.

 

2. I allt väsentligt bör yttrandefriheten även i övrigt bevaras som i dag. Om det skall göras några mindre inskränkningar skall dessa övervägas mycket noggrant, och fördelarna skall balanseras ordentligt mot nackdelarna.

 

3. Lagen skall ta full hänsyn till dagens medie- och kommunikationssituation med Internet, digital textproduktion m.m. Och lagen skall ta all möjlig hänsyn till den framtida utvecklingen. Det betyder bland annat, och det måste vi nog faktiskt förstå hur ogärna vi än vill det, att vi inte kan reglera tryckta yttranden för sig. TF har gjort sitt.
4. En modern yttrandefrihetslagstiftning bör – som Lagrådet sa år 1991 – omfatta alla yttranden. Nu regleras yttrandefriheten i tre olika grundlagar. Det är dålig lagstiftning. När vi nu står inför att reglera vår yttrandefrihet för framtiden måste lagstiftaren försöka göra ett så perfekt arbete som möjligt och se till att regleringen blir precis så som den bör vara. Något provisorium har vi inte anledning att nöja oss med.

 

Vi bör alltså enligt min mening skaffa oss en enda modern teknikoberoende och hållfast yttrandefrihetsgrundlag som omfattar alla yttranden men som ger ett särskilt skydd för yttranden till och i massmedierna. Yttrandefriheten i allmänhet bör få begränsas på samma sätt som kan ske i dag genom regeringsformens bestämmelse härom, medan yttrandefriheten i medierna bör regleras i detalj i själva grundlagen för att inte inskränkningar skall kunna ske genom vanlig lag. Meddelarfriheten, ensamansvaret, censurförbudet och den i princip oinskränkta yttrandefriheten bör vara hörnstenar i regleringen. Och den yttrandefrihet som gäller i dag bör inte inskränkas på en enda punkt utan noggranna överväganden där eventuella motstående intressen omsorgsfullt beaktas och balanseras mot yttrandefriheten.

 

 

8       De främsta svårigheterna om alla dessa krav skall tillgodoses

 

Lagstiftaren står som sagt inför en mycket svår uppgift om alla dessa krav eller önskemål skall tillgodoses. Följande ser jag som de främsta svårigheterna.

 

1. En yttrandefrihetsgrundlag som omfattar alla yttranden med särskilt skydd för yttrandefriheten i medierna – bl.a. meddelarfrihet och ensamansvar – betyder att vi måste dra upp en gräns inom lagen. Skyddet för friheten i massmedierna skall i olika hänseenden vara starkare än skyddet för yttranden i övrigt. Det är i sig ett visst problem, att lagen skall ge bättre skydd för vissa yttranden än för andra och att lagen skall dra upp en gräns mellan de olika nivåerna. Men det är ett problem som vi har redan i dag, bara inte i samma lag.
2. Det här innebär att vi på något sätt måste definiera eller på annat sätt avgränsa ”massmedierna”, eller vilket uttryck som skall användas. Det är här frågan om teknikoberoende dyker upp. En modern reglering med full hänsyn till dagens medie- och kommunikationssituation kan inte vara teknikberoende på det sätt som regleringen är i dag. Det håller helt enkelt inte. På den här punkten tycker jag att TYB inte har gjort sitt arbete fullt så bra som man skulle ha hoppats. Jag tror att man kan komma bort från teknikberoendet genom en helt annan sorts bestämning. Man kan t.ex. tänka sig en avgränsning för det särskilt skyddade området som bygger på om det finns ett utgivningsbevis eller något motsvarande. Men man bör också kunna tänka sig ett annat slags definition av de medier som skall omfattas. Kanske kan definitionen bygga på de särskilt skyddade mediernas funktion, deras betydelse, deras verkan, deras roll, deras karaktärsdrag, deras verksamhet, deras ändamål, deras innehåll, deras egenskaper, deras aktiviteter, deras attribut, deras spridning eller deras särdrag i något annat hänseende. Jag har inget färdigt svar här, men denna uppgift måste enligt min mening en utredning gå till botten med.

 

3. Om vi skall reglera alla yttranden i en enda grundlag med vissa yttranden särskilt starkt skyddade får vi också frågan om detaljeringsnivå och frågan om vilka begränsningar som skall få göras i yttrandefriheten för de olika typerna av yttranden. I dag är detaljnivån mycket låg när det gäller yttranden som bara skyddas av RF. Där får begränsningar göras i skyddet enligt RF 2:13, ”med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott”. Dessutom får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas, medan begränsningar i övrigt får ske ”endast om särskilt viktiga skäl föranleder det”.

 

Men när det gäller yttranden som skyddas av TF och YGL är detaljnivån mycket hög, och inga inskränkningar över huvud taget får göras genom vanlig lag. Eventuella preciseringar måste ske direkt i grundlagen.

 

Hur skall man ha det med en generellt giltig yttrandefrihetsgrundlag? Det är inte någon lätt fråga, men fullt möjlig att lösa. För min del tror jag att yttrandefriheten i allmänhet bör få begränsas på samma sätt som enligt RF 2:13, dvs. genom en hänvisning till vissa angivna viktiga intressen. Men yttrandefriheten i medierna bör inte få begränsas på något annat sätt än så som det sker i dag, dvs. direkt i grundlagen. Det innebär att yttrandefriheten i medierna bör regleras i detalj i själva grundlagen. Skall vi kunna behålla dagens skyddsnivå, är det nödvändigt med en sådan detaljreglering. Med en teknikoberoende reglering blir den ändå inte detaljerad på samma egendomliga sätt som är fallet i dag.

 

Och till svårigheterna hör också att vi måste besvara följande frågor.

 

4. För vilka yttranden skall den särskilda rättegångsordningen gälla? Det är inte självklart, men för min del tror jag att dessa regler liksom i dag bör gälla för enbart det privilegierade området. Och några stora förändringar behövs knappast. Men dagens situation med osäkerhet om vilken åklagare som är behörig måste lösas på något sätt. Det kan ske t.ex. genom att JK ges behörighet att väcka åtal även i andra yttrandefrihetsmål. Och kanske vore det rentav möjligt – med ett tillräckligt gott skydd i övrigt – att helt enkelt slopa den särskilda rättegångsordningen.

 

5. För vilka yttranden skall den särskilda brottskatalogen gälla? Inte heller detta är självklart, men för min del tror jag att den liksom i dag bör gälla för enbart det privilegierade området. Om vi nu behöver någon särskild brottskatalog kanske någon säger. Jo, men det gör vi. För det är brottskatalogen – att den innehåller en uttömmande uppräkning av yttrandefrihetsbrotten – som gör att yttranden i medierna har ett särskilt starkt skydd och att man i medierna inte behöver bekymra sig om eventuella andra brott som man skulle kunna tänkas begå (som t.ex. brott mot PUL).

 

 

9       Mina slutsatser inkl. valet mellan de fyra alternativen

 

Jag tycker att vi inte bör ställa siktet lägre än att vi skall få en fullt modern yttrandefrihetsgrundlag som omfattar alla yttranden och som bevarar yttrandefriheten på i allt väsentligt samma nivå som i dag.

 

Inget av de fyra alternativen i Tryck- och yttrandeberedningens debattbetänkande tillgodoser detta. Antingen sänker förslagen skyddsnivån på ett oacceptabelt sätt, eller också är de alltför teknikberoende.

 

För stunden är status quo-alternativet det bästa, alltså variant 4. Där behålls TF och YGL och ett par akuta problem blir lösta. På sikt är detta alltså enligt min mening inte någon godtagbar lösning. Men med hänsyn till att inget av de övriga förslagen bör genomföras är det ändå bäst att nu välja det alternativet innan en bättre lösning kan arbetas fram.

 

 

10     Avslutning

 

Jag tror att den största frågan i den här debatten – vid sidan av om teknikberoendet kan ersättas med en annan avgränsning – är frågan om detaljeringsnivå för grundlagsregleringen när det gäller massmedierna. Man måste komma ihåg att den frågan faktiskt angår själva grundvalen för yttrandefrihetslagstiftningen.

 

Därför vill jag avsluta med att knyta an till det som Tryck- och Yttrandefrihetsberedningen säger i den frågan, liksom flera tidigare utredningar har sagt. Man säger i huvudsak att reglerna skall hålla även i ”ett skymningsläge”, alltså i en situation där vår vidsträckta yttrandefrihet ifrågasätts, och kanske på sikt hotas. Det här argumentet skojas det nog med ibland. Och det förekommer att det sägs att det är ett argument som ”yttrandefrihetsfundamentalisterna” använder sig av för att undkomma alla möjliga inskränkningar i tryck- och yttrandefriheten.

 

Jag vill säga att jag tycker skymningsargumentet har full bärkraft och måste tas på allvar. Det är lätt att i ett land som vårt glömma yttrandefrihetens enorma betydelse för friheten och frihetskänslan i ett samhälle, men man behöver bara tänka på situationen i vissa andra länder för att påminnas. För inte länge sedan mördades Anna Politkovskaja i Moskva utan att något verkligt mäktigt ögonbryn tycks ha höjts i Ryssland. Och något riktigt starkt intresse av att finna mördaren har man väl inte kunnat urskilja, i varje fall inte på högsta politiska nivå. Detta är något oerhört, och det har betydelse för hur vi bör se på vår yttrandefrihet.

 

I Kina hålls journalister och författare fångna i åratal för att de försöker diskutera samhällsfrågor fritt. Och en svensk journalist, Dawit Isaak, sitter fängslad på fjärde året i Eritrea för vad han har tyckt och skrivit. Exemplen från andra länder kan flerfaldigas.

 

Vi bör akta oss noga för att utgå från att vi i vårt land en gång för alla är förskonade från risken för allvarliga ingrepp i yttrandefriheten och att det därför skulle vara onödigt att i detalj säkerställa skyddet för denna frihet. Lagstiftaren får inte ta något för givet, yttrandefrihetslagstiftningen måste skydda även mot det värsta. Något hundraprocentigt skydd kan vi aldrig få, men vi bör behålla principen att grundlagen skall behöva ändras för att mediernas yttrandefrihet skall kunna begränsas.

 

Inskränka skyddet för yttrandefriheten skall vi alltså inte göra. Men vi bör skaffa oss en modern, ändamålsenlig och hållfast yttrandefrihetsgrundlag.

 

Så låt oss be regeringen att ge TYB i uppdrag att tänka lite längre och lite friare, och låt utredningen få flera år på sig för det uppdraget. Sannolikt kan vi då få en modern yttrandefrihetsgrundlag – kanske rentav världens första – år 2011, om fyra år. Kanske får vi den inte förrän år 2015, om åtta år. Men det är i så fall värt den väntan.

[1] Beredningens ordförande har varit justitierådet Göran Regner. Hans bortgång i juni känns oerhört ledsam. Han var den skickligaste och vänligaste människa man kan tänka sig.