1       Inledning

 

I en fyra sidor lång, koncentrerad och rolig artikel i SvJT 2000 s. 727 ff. - ”Bristfälliga minnesbilder” - berättar Gösta Walin helt kort om sitt yrkesliv. Här tänker jag spinna lite kring några av de saker som han skriver om. Jag koncentrerar mig på lagstiftningsarbetet i Justitiedepartementet. Walin tjänstgjorde där under ett dussin år[1], 1935 - 47, jag själv under lika många år drygt 50 år senare, 1989 - 2001. Vad hände egentligen under detta halvsekel, hur ändrades organisationen och lagstiftningsprocessen? Vad blev bättre och vad blev sämre? [2]

När jag ändå har laddat tidsmaskinen tänker jag hoppa tillbaka ytterligare ett antal år och med huvudsakligen Johannes Hellners hjälp (SvJT 1938 s. 5 ff.) beröra även lagstiftningsprocessen kring det förra sekelskiftet. Ett citat från Hellners text, som skrevs år 1937, ger förnimmelser om något man tycker sig ha hört förut, fast om vår tid (s. 9): ”Lagstiftningshetsen under senare tider har ej alltför sällan medfört, att författandet av lagtext anförtrotts åt mindre skolade män eller att brådskan med en propositions framläggande medfört en otillräcklig genomarbetning av lagtexten.”

Man kan av detta undra om de förra 50 åren möjligen innebar ungefär samma utveckling som de senaste 50 åren har gjort, eller i varje fall påstås ha gjort: en enda lång kvalitetsnedförsbacke. Det kan väl ändå inte vara möjligt att det just när det gäller lagstiftningsarbetet hela tiden har blivit sämre? Nej, knappast. Men vad man nog kan konstatera - somliga skulle kanske kalla det ett understatement - är att allt inte heller har blivit bättre. Vad kan vi då lära oss genom att titta i backspegeln? Borde vi kanske återuppväcka en del av de metoder och rutiner som man tillämpade förr?

Jag börjar med några korta ord om lagstiftningsarbetet för 100 år sedan. Därpå beskriver jag lagstiftningsorganisationen och processen som den ser ut i dag. Jag tror att en sådan beskrivning har ett värde, inte minst för att det förekommer en del missuppfattningar. Sedan redogör jag för delar av Justitiedepartementets organisation och bemanning samt lagstiftningsprocessen på Gösta Walins tid, varefter följer ett avsnitt där jag dels försöker beskriva de viktigaste likheterna och skillnaderna vid en jämförelse mellan Gösta Walins tid och i dag, dels ger några synpunkter på utvecklingen. I de avslutande avsnitten lämnar jag några rekommendationer för det framtida lagstiftningsarbetet samt reflekterar kort om Walin som jurist och språkman.

På sina håll i uppsatsen fokuserar jag särskilt på civilrätten, som ju är det rättsområde där Walin mestadels har varit verksam.

 

 

2       Lagstiftningsarbetet kring år 1900

 

Justitiedepartementet inrättades genom departementalreformen år 1840, då K.M:ts fyra expeditioner ersattes av sju departement (justitie-, utrikes-, lantförsvars-, sjöförsvars-, civil-, finans- och ecklesiastikdepartementen). Det var i slutet av Karl XIV Johans regeringstid (1818 - 44). Förändringen hängde samman med en utveckling mot en starkare regeringsmakt och en försvagning av kungamakten, men den var förebådad redan genom 1809 års regeringsform och ett då presenterat förslag om en departementalreform (”det Håkansonska förslaget”). Chefen för Justitiedepartementet kallades först justitiestatsminister. Titeln justitieminister användes första gången år 1876. Då blev den dittillsvarande justitiestatsministern Louis de Geer ensam med rang som statsminister och den förste med titeln ”statsminister” (utan tillägg av justitie- eller utrikes-). Därmed blev han också oomstridd regeringschef. De Geer fortsatte att vara även justitieminister i tre år, varefter han släppte detta ansvar och på den posten efterträddes av Ludvig Almqvist.[3]

Departementalreformen genomfördes under en tid med ganska omfattande lagstiftningsverksamhet. Resultatet såg man främst på straffrättens område. År 1864 antogs den banbrytande nya strafflagen, utarbetad av den s.k. Lagkommittén med justitiestatsministern som ordförande. På civilrättens område gick det trögare. Det välrenommerade 1826 års civillagsförslag fälldes främst av konservativt präglat motstånd mot vissa enskildheter, partipolitiska trätor och utebliven prioritering. Det avskrevs slutligen som föråldrat på 1870-talet (se Marks von Würtemberg i SvJT 1934 s. 54 ff.). Efter detta beslöt man sig för att gå fram stegvis. Det gick dock trögt. Under första hälften av 1870-talet skedde arbetet i den Lagbyrå som fanns i Justitiedepartementet mellan 1872 och 1874. Under dessa år fanns ingen lagberedning. År 1875 tog ”Nya Lagberedningen” över när Lagbyrån lades ner. Nya Lagberedningen arbetade till år 1894. Mot slutet hade den inte någon framgång med sina lagförslag. Detta var troligen anledningen till att den avvecklades.

Efter förslag av justitieministern inrättade riksdagen år 1895 på nytt en Lagbyrå i Justitiedepartementet. Nya Lagberedningen avvecklades samtidigt. Lagbyrån bestod av en byråchef och tre ledamöter. Någon större skillnad mellan Lagbyrån och föregångaren Nya Lagberedningen tycks det inte ha funnits, men byrån var närmare knuten till departementet än beredningen hade varit. Ledamöterna - de första var desamma som Nya Lagberedningens avgående ledamöter - satt utanför departementet och arbetade (i Norstedts hus på Riddarholmen), medan byråchefen (från 1895 Hjalmar Hammarskjöld) var placerad i departementet och dök upp hos Lagbyrån för att få förslag föredragna för sig när ledamöterna hade kommit en bit på väg med sitt arbete.

Johannes Hellner kom med i Lagbyrån den 1 januari 1899. Då fanns där sedan tidigare Erik Marks von Würtemberg[4], som var äldst och därmed arbetsledare, och Carl Miles Fleetwood. Lagbyråns ledamöter var i regel revisionssekreterare, och när de lämnade byrån var det i de flesta fall för att bli justitieråd.

Man tycks i princip ha arbetat med ett lagstiftningsärende i taget. Alla tre ledamöterna ägnade sig alltså åt samma ärende. En del av dagen arbetade ledamöterna var för sig, men de sammanträdde varje dag för att diskutera sig fram till lösningar. Det var därvid alltid lagtexten som de först tog sig an. Det skedde på grundval främst av en analys av gällande rätt och en noggrann genomgång av utländsk rätt. ”Därefter gällde det”, skriver Hellner (SvJT 1938 s. 9), ”att fastslå principerna för det nya förslag man ville komma med, och till sist att formulera lagtext. Och som lagtexten gång på gång dryftades och prövades på alla fall, som tidigare prejudikat erbjödo eller fantasien kunde hitta på!”. När lagtexten bedömdes färdig föredrogs den först för lagbyråchefen och sedan för justitieministern som skulle godkänna lagtexten innan det var dags att sätta igång arbetet med motivtexterna.

Johannes Hellner betonar starkt behovet av att arbeta igenom lagtexten så noga att den alltid i alla delar ”kvadrerade”, dvs. hängde ihop. Ibland hittade man existerande lagar där lagtexten hade förborgade fel. ”Det visade sig regelmässigt att en sådan, ej ’kvadrerande’ text tillkommit genom riksdagsbeslut i anledning av en motion och formulerats av någon mindre erfaren lagskrivare.” Hellner betonar också den möda som man lade ner på språket. Det skulle vara enkelt men samtidigt tillräckligt fylligt. Det fick inte låta ”stacket”. (Hellner s. 9 resp. s. 8)

Det färdiga lagförslaget föredrogs i Högsta domstolen. Hellner avslöjar vad som betraktades som ett lämpligt förhållningssätt vid föredragningen (s. 10): ”Alldeles särskilt i början av föredragningen var kritiklusten stark hos Domstolens ledamöter. Var förslaget vidlyftigt, blevo de mot slutet, enligt Annerstedts försäkran, ‘ömtänta’ och mindre skarpa i sin kritik. Hade man att föredraga en paragraf, vars avfattning var invecklad och svårtydd, borde man, enligt Marks´ erfarenhet, själv jämra sig över att formuleringen ej var lyckad; då fick man överseende och kanske rent av en uppmuntrande försäkran, att texten ej var så dålig. Man skulle naturligtvis försvara lagtextens innehåll, så gott man kunde, men i undfallande form, akta sig för att komma med bestämda påståenden och i stället blygsamt undra, om det ej möjligen förhölle sig så och så.” Den nämnde Annerstedt är den dåvarande justitieministern Per Annerstedt (1896 - 1901). ”Marks” är Lagbyråns då äldste ledamot, den ovannämnde Erik Marks von Würtemberg.

En skillnad, om än obetydlig, jämfört med i dag är att det var föredraganden som skrev förslag till Högsta domstolens yttrande över lagförslaget. I dag skriver lagrådsledamöterna vartenda ord själva. Och även om departementet normalt får tillfälle att granska ett utkast till lagrådsyttrande, håller Lagrådet alltid hårt på sin integritet och sitt oberoende i förhållande till departementet.

Med 1902 års utgång upphörde Lagbyrån att existera och en ny Lagberedning tillsattes med Ivar Afzelius som ordförande. Den fick i uppdrag att successivt bearbeta de ämnen som föll under 1734 års lags privaträttsliga balkar. Nu lyckades det bättre än under 1800-talet. Under de första decennierna av 1900-talet reviderades och moderniserades de största och viktigaste delarna av såväl familjerätten som fastighetsrätten. Även förmögenhetsrätten reformerades grundligt, men bortsett från arbetet med skuldebrevslagen var det på detta område inte Lagberedningen utan särskilda kommittéer som svarade för utredningsarbetet.

 

 

3       Så lagstiftar vi i Sverige i dag

 

3.1    Organisationen

 

Lagar beslutas av riksdagen, nästan alltid på förslag av regeringen. Jag förbigår här riksdagens arbete och koncentrerar mig på lagförslagen, dvs. propositionerna. Dessa utarbetas i något av departementen, som numera är att betrakta som avdelningar inom myndigheten Regeringskansliet. De flesta propositionerna kommer från Justitiedepartementet och Finansdepartementet.

Här nöjer jag mig med att titta på Justitiedepartementet. Där finns i dag sex lagstiftningsenheter, varav fem nästan helt inriktar sitt arbete på lagstiftning medan en ägnar sig till ungefär hälften åt lagstiftning och resten åt domstolarna. Övriga enheter sysslar mestadels med annat, även om flera av dem också har en del smärre lagstiftningsprojekt. Av lagstiftningsenheterna är tre civilrättsliga, varav en har hand om fastighetsrätt och associationsrätt (L1), en om familjerätt och allmän förmögenhetsrätt (L2) och en om immaterialrätt och transporträtt (L3). Det finns numera ungefär tio jurister på var och en av dessa enheter, som leds av ett departementsråd (en titel som tillkom år 1965). På var och en av enheterna finns också ämnesråd, kansliråd och rättssakkunniga. De senare är obefordrade och - om vi håller oss till civilrättsenheterna - nästan alltid hovrättsassessorer (unga domare). De är anställda på sex år, medan rådstjänsterna är tillsvidarebefattningar. Även några s.k. ämnessakkunniga finns. Detta är också obefordrade tjänster men innehavarna kommer i regel från någon annan bana än domarkarriären.

På departementets lagstiftningsenheter produceras lagrådsremisser/propositioner. Men där författas även departementspromemorior i den s.k. Ds-serien. Dessa utgör underlag för propositionsarbetet i de lagstiftningsärenden som är antingen mindre komplicerade, mindre omfattande eller mera brådskande än de ärenden för vilka det tillsätts en utredning. På enheterna sköts också huvuddelen av förhandlingsarbetet i europeiska och internationella lagstiftningsärenden.

Departementet leds av statsråd, statssekreterare, en expeditionschef och rättschefer. För närvarande (våren 2002) finns i Justitiedepartementet två statsråd, två statssekreterare, en expeditionschef och tre rättschefer. Statsråd och statssekreterare är politiskt tillsatta, medan övriga i ledningen är opolitiska. Alla lagförslag föredras mer eller mindre ingående för statsrådet. Det varierar vilka som är de viktigaste personerna i lagstiftningsarbetet, men det är knappast fel att säga att det faktiska ansvaret till mycket stor del ligger hos de s.k. huvudmännen. Huvudman är för det mesta enhetschefen (departementsrådet) men numera allt oftare ett ämnesråd (en titel som bara har 2 - 3 år på nacken i Regeringskansliet) eller ett kansliråd (en däremot mycket gammal titel, men kanslirådet står ett pinnhål under ämnesrådet). Det är rättschefen och enhetschefen som avgör vem som skall vara huvudman i ett visst lagstiftningsärende.

Utredningarna görs i kommittéer eller av ensamutredare. Kommittéerna är antingen parlamentariska - vilket innebär att de innehåller företrädare för de politiska partierna - eller expertkommittéer. Utredningarna är självständiga i förhållande till departementet och har bara sina direktiv att följa. Direktiven beslutas av regeringen. Liksom i alla lagstiftningsärenden sker s.k. gemensam beredning, så att alla berörda departement får tillfälle att lämna synpunkter innan regeringen fattar sitt beslut. Den gemensamma beredningen är en förutsättning för det kollektiva beslutsfattande som är den svenska modellen för beslut i regeringen.

Kommittéerna leds av en ordförande, som i praktiken oftast gör ungefär samma arbete som en ensamutredare. Utredaren/ordföranden biträds av en eller flera heltidsanställda sekreterare, som normalt skriver det mesta av betänkandet eller åtminstone utkast till det.

Nuförtiden är det vanligt med s.k. bokstavsutredningar. Detta är ett mellanting mellan en utredning och sådan beredning som sker internt i departementet. Bokstavsutredaren hämtas utanför Regeringskansliet. Modellen används ofta för att avlasta departementet. Arbetet redovisas i form av en departementspromemoria. Oftast är bokstavsutredaren självständig i förhållande till departementet, men ibland sker arbetet i nära samarbete med sakenheten. Bokstavsutredare har normalt inte hjälp av en sekreterare, men det kan förekomma.

Genom att beskriva organisationen har vi redan sagt det mesta om hur lagstiftningsprocessen går till. Men i det följande avsnittet beskrivs processen lite närmare, särskilt med inriktning på att fånga upp skillnader jämfört med lagstiftningsprocessen under förra hälften av seklet.

 

 

3.2    Processen

 

Så här ser lagstiftningsprocessen ut, lite förenklat:

1. Lagstiftningsinitiativ. Initiativ kan komma från olika håll. Normalt är det regeringen själv, eller det berörda statsrådet, som sätter igång processen. Men det egentliga initiativet kommer oftast någon annanstans ifrån, t.ex. från riksdagen, massmedier, intresseföreträdare eller experter. Många lagstiftnings-initiativ sammanhänger med behovet av att se över lagar sedan de funnits i några år.
2. Direktiv till en utredning. Direktiven skrivs på lagstiftningsenheten och bereds i departementet innan de beslutas av regeringen. I de fall då ingen utredning tillsätts, därför att lagstiftningsenheten anses kunna skapa beredningsunderlaget själv, finns inga skrivna direktiv. Om det ges några direktiv över huvud taget är de informella, muntliga, departementsinterna och i regel mycket översiktliga. För bokstavsutredare skrivs normalt en promemoria på enheten. I regel fastställs inte promemorian genom något formellt beslut, men den bereds ändå gemensamt med de andra departement som kan vara berörda.
3. Utredning eller motsvarande. En kommitté eller ensamutredare får normalt högst två år på sig för att fullfölja sitt arbete, en bokstavsutredare oftast ännu mindre. Om arbetet görs på sakenheten i departementet finns i regel bara en informell tidsplan. Utredningarna betraktas som egna små myndigheter under Regeringskansliet. De förtecknas i den årliga Kommittéberättelsen och styrs i sitt arbete av sina direktiv, kommittéförordningen (SFS 1976:119) och en särskild handbok för kommittéerna som utfärdas av Statsrådsberedningen (kommittéhandboken, Ds 2000:1). Utredningens sekreterare är normalt heltidsanställd. Ibland är det flera sekreterare. Utredaren/ordföranden och övriga medverkande (ledamöter, sakkunniga och experter) har nästan alltid engagemanget i utredningen som en bisyssla till sina ordinarie arbeten. En utredare/ordförande får i dag normalt 6 000 kr/mån i ersättning, medan övriga får ett mycket lågt ersättningsbelopp per sammanträde. Sekreterarna i Justitiedepartementets utredningar är nästan alltid hovrättsassessorer.
4. Remissförfarande. Utredningsbetänkandet eller departements-promemorian sänds till myndigheter, intressenter, experter och andra berörda för yttrande. Remisstiden är vanligen tre månader. I regel görs någon form av remissammanställning i departementet. Denna brukar numera aldrig fogas till propositionen, som dock innehåller en redovisning i resp. avsnitt av det huvudsakliga innehållet i de viktigaste yttrandena. Ibland sker remissförfarandet i form av ett remissmöte (ibland kallat hearing eller hörning). Vid mötet lämnar representanter för remissinstanserna sina synpunkter muntligt. Denna metod används ofta när det är bråttom. Metoden är mindre säker än ett vanligt skriftligt remissförfarande och ger mindre genomarbetade svar. Men en stor fördel är att man kan få en diskussion på plats i de avgörande svåra frågorna, en diskussion som ofta kan ge ett ganska klart besked om hur förslagen slutgiltigt bör se ut.
5. Arbete med lagrådsremiss. På grundval av betänkandet eller promemorian samt remissyttrandena skrivs ett utkast till lagrådsremiss av en handläggare på lagstiftningsenheten. Enhetschefen eller någon annan ansvarig s.k. huvudman övervakar arbetet och diskuterar vägvalsfrågor m.m. med handläggaren. Även rättschefen kopplas normalt in på viktigare frågor under arbetets gång. I de allra mest avgörande frågorna förankras lösningarna relativt tidigt hos statssekreteraren och statsrådet. När handläggaren är klar med sitt utkast läser huvudmannen igenom detta, och när denne är nöjd är det rättschefens tur. Efter rättschefsgranskningen föredras slutprodukten för den politiska ledningen, varefter den efter eventuella justeringar tas upp för beslut i regeringen. Dessförinnan har det skett s.k. gemensam beredning med övriga berörda departement, och processen avslutas med s.k. delning i hela Regeringskansliet veckan före regeringsbeslutet. Under processens gång, oftast i slutskedet, sker också en politisk förankring med företrädare för de riksdagspartier som behöver stödja förslaget för att det skall röstas igenom.
6. Sedan regeringen beslutat om lagrådsremiss vidtar lagrådsgranskningen. Nästan alltid är det den som skrivit det mesta av texterna, handläggaren, som föredrar remissen. Förr lästes långa bitar av lagrådsremissen innantill av föredraganden. Jag har själv varit med om att läsa lagrådsremisser från pärm till pärm. Numera är det oftast bara lagtexten och kanske vissa centrala delar i övrigt som blir lästa innantill. Lagrådets frågor visar ibland på oklarheter som föredraganden behöver diskutera med cheferna i departementet. Lagrådsgranskningen går för det mesta mycket snabbt, och Lagrådet producerar i de flesta fall sitt yttrande på en eller ett par dagar efter föredragningens slut.
7. Härefter skrivs propositionen. Denna är i de allra flesta fall så gott som identisk med lagrådsremissen. Nödvändiga ändringar till följd av lagrådssynpunkterna görs, och vissa formella textjusteringar tillkommer. Lagrådets ändringsförslag antas så gott som alltid. I de fall den berörde ministern vill gå emot Lagrådet på någon punkt sker en intensiv diskussion i departementet, ofta också med ny gemensam beredning med andra berörda departement. I de flesta fall kan propositionen vara färdig för regeringsbeslut ett par eller tre veckor efter lagrådsföredragningen. Även denna process avslutas med delning i hela Regeringskansliet under veckan före regeringsbeslutet. Det tar sedan några dagar att trycka propositionen. Den överlämnas normalt till riksdagen samma dag som den är färdigtryckt.
8. Riksdagsbehandlingen går jag som sagt inte in på här. Sedan riksdagen fattat sitt beslut sänds en riksdagsskrivelse till departementet, varefter de nyantagna lagarna promulgeras genom ett särskilt regeringsbeslut och publiceras i Svensk Författningssamling. Ibland åtföljs lagarna av en eller flera förordningar, som regeringen själv beslutar om. Förordningarna brukar färdigställas så att de kan publiceras tillsammans med de lagar som de hör till. Slutligen träder de nya författningarna i kraft på den dag som riksdagen beslutat. De flesta författningar träder i kraft den 1 januari eller den 1 juli under ett år.

 

 

4       Justitiedepartementet på Gösta Walins tid

 

4.1    Organisation och bemanning

 

Gösta Walin fick sitt första förordnande i Justitiedepartementet år 1935 och ägnade sig i början bl.a. åt att vara sekreterare i en utredning om åtgärder för att förhindra förorening av vatten och luft och om rätten att utnyttja underjordiska vattentillgångar. Han blev 1938 t.f. byråchef för lagbyrå 1, med ansvar för civilrätt. År 1939 blev han ordinarie lagbyråchef. År 1943 utnämndes han till statssekreterare, och han lämnade departementet för Högsta domstolen år 1947.

I ledningen för departementet fanns, förutom justitieministern, en statssekreterare (då opolitisk) och en expeditionschef. Rättscheferna är ett senare påfund. Den förste rättschefen (Holger Romander) förordnades som tidigare sagts år 1965. För lagstiftningsarbetet fanns tre s.k. lagbyråer med en byråchef och ett fåtal handläggare på varje byrå. Ansvaret var så fördelat att 1:a lagbyrån hade hand om civilrätten, 2:a lagbyrån processrätten och 3:e lagbyrån straffrätten. Stats- och förvaltningsrätten fick ingen egen byrå ­– då benämnd enhet ­– förrän år 1971.

En viktig del av lagstiftningsarbetet skedde utanför Justitiedepartementet, i olika utredningar och framför allt i Lagberedningen. Den första Lagberedningen inrättades år 1841 och arbetade till 1871. ”Nya lagberedningen” fanns mellan 1875 och 1894, varefter det tog nio år innan en lagberedning åter tillsattes år 1903. Den arbetade därefter 71 år i en följd, nämligen till år 1974, huvudsakligen med civilrätt. Parallellt arbetade den särskilda Strafflagberedningen resp. Processlagberedningen med reformering av strafflagen resp. rättegångsbalken. Gösta Walin var Lagberedningens ordförande mellan 1960 och 1974.

Det kanske kan finnas ett intresse av att veta vilka personer som fanns på chefsposterna i departementet under de år då Gösta Walin var där (1935 – 1947). Nedan redovisas justitieministrarna, statssekreterarna, expeditionscheferna och cheferna för de tre lagbyråerna. Uppgifterna har hämtats ur Svensk Juristtidning och Statskalendern.

 

Justitieministrar

Karl Schlyter                          1932 - 36

Thorwald Bergquist               1936

Karl Gustaf Westman            1936 - 43

Thorwald Bergquist               1943 - 45

Herman Zetterberg                 1945 - 57

 

Statssekreterare

Gustaf Eklund                        1933 – 35

Gunnar Dahlman                    1935 - 39

Carl Gustaf Hellquist             1939 - 43

Gösta Walin                           1943 - 47

Ingvar Lindell                         1947 - 49

 

Expeditionschefer (tjänstgörande)

Gunnar Dahlman                    1933 - 35

Gustaf Axel Eriksson             1935 - 38

Carl Romberg                         1938 - 40

Carl-Gustaf Bruno                 1940 - 51

 

Byråchefer för lagärenden (tjänstgörande)

Gunnar Dahlman                    1933 - 35       (2:a lagbyrån, processrätt)

Carl Romberg                         1933 - 36       (1:a lagbyrån, civilrätt)

Gustaf Axel Eriksson             1933 - 35       (3:e lagbyrån, straffrätt)

Carl Gustaf Hellquist             1935 - 36       (2:a)

Ernst Leche                            1935 - 41       (3:e)

Ivar Strahl                               1936 - 38       (1:a)

Maths Heuman                      1936 - 38       (2:a)

Gösta Walin                           1938 - 43       (1:a)

Gunnar Danielson                  1939 - 44       (2:a)

Nils Regner                             1941 - 44       (3:e)

Herman Zetterberg                 1943 - 44       (1:a)

Kurt Holmgren                       1944 - 47       (2:a)

Sven Romanus                        1944 - 45       (1:a)

Lars-Gunnar Ohlsson             1944 - 45       (3:e)

Sven Edling                             1945 - 48       (1:a)

Åke von Schultz                     1945 - 46       (3:e)

Erik Hedfeldt                          1946 - 52       (3:e)

 

Det här betyder att de tre byråerna hade chefer enligt följande.

 

1:a lagbyrån

Carl Romberg                         33 - 36

Ivar Strahl                               36 - 38

Gösta Walin                           38 - 43

Herman Zetterberg                 43 - 44

Sven Romanus                        44 - 45

Sven Edling                             45 - 48

 

2:a lagbyrån

Gunnar Dahlman                    33 - 35

Carl Gustaf Hellquist             35 - 36

Maths Heuman                      36 - 38

Gunnar Danielson                  39 - 44

Kurt Holmgren                       44 - 47

 

3:e lagbyrån

Gustaf Axel Eriksson             33 - 35

Ernst Leche                            35 - 41

Nils Regner                             41 - 44

Lars-Gunnar Ohlsson             44 - 45

Åke von Schultz                     45 - 46

Erik Hedfeldt                          46 – 52

 

4.2    Processen

 

Tyngdpunkten i lagstiftningsarbetet låg under 1930- och 40-talen i hög grad i utredningsväsendet. En stor del av det tyngsta och viktigaste arbetet bedrevs i Lagberedningen, som i princip fungerade som de andra utredningarna och som i juridiskt hänseende var synnerligen kvalificerad. Ordförande var någon av de allra främsta bland de etablerade lagstiftarna, och som sekreterare fungerade någon eller flera av de skickligaste yngre juristerna. Sekreterarsysslan i Lagberedningen betraktades som mer krävande och prestigefylld än lagbyråchefsbefattningarna. Flera sekreterare i Lagberedningen hämtades just bland lagbyråcheferna. Och sekreterarna avancerade ofta till att bli ledamöter av Lagberedningen för att så småningom förordnas till justitieråd.

Hur var förhållandet mellan Lagberedningen och departementet? Försökte departementet påverka förslagen, eller var Lagberedningen helt självständig? Tydligen var det i princip vattentäta skott, manifesterat bl.a. av att Lagberedningen hade en egen budget (Gregow i Rättsvetenskapliga studier till minnet av Tore Almén, s. 119). Det tycks t.ex. inte ha förekommit att Lagberedningen förankrade sina förslag i Justitiedepartementet. Men det fanns en mycket stark persongemenskap. Lagberedningen hämtade sekreterare och ledamöter i Justitiedepartementet i parti och minut.

Utredningsbetänkandet remitterades till expert- och intressentorgan. Remissunderlaget tycks ungefär ha motsvarat dagens såväl i bredd som djup. Remissyttrandena arbetades in i lagrådsremisserna mer eller mindre ordagrant. Så småningom ersattes detta förfarande med att yttrandena sammanställdes och att remissammanställningen togs in som en bilaga till lagrådsremissen, därmed också till propositionen. Även ganska sent har det dock förekommit att remissyttrandena har arbetats in i lagrådsremissen på ett mycket utförligt sätt (se t.ex. Utsökningsbalkspropositionen, 1980/81:8).

Lagförslagen bearbetades härefter på någon av lagbyråerna i departementet. Omarbetningen i departementet var för det mesta inte särskilt omfattande. Lagberedningens förslag var särbehandlade. Dessa förslag gick i regel direkt till Lagrådet efter remissbehandling, dvs. utan någon mellanliggande bearbetning i departementet. Då skrevs det alltså inte någon särskild lagrådsremiss där remissyttrandena kunde arbetas in. Lagrådet fick i stället ta emot yttrandena för sig. Lagberedningens särställning blev dock med åren allt mindre markerad och i slutet torde den ha betraktats ungefär som en vanlig utredning.

I den mån det förekom någon motsvarighet till dagens departementspromemorior var det enkla stencilerade promemorior. Att underlagsarbetet gjordes inne i departementet förekom i viss utsträckning, men inte i tillnärmelsevis samma omfattning som i dag. Till skillnad från i dag förekom det dock att departementsinterna arbetsgrupper presenterade sina förslag som betänkanden i SOU-serien (se t.ex. NJA II 1944 s. 401 med hänvisning till SOU 1943:24 angående lag om redovisningsmedel). Departementspromemoriorna började tryckas och ordnas i särskilda serier först i början av 1970-talet. På den tiden hade varje departement sin egen serie. År 1988 samlades alla departementspromemorior i en enda serie för hela Regeringskansliet. Det kan observeras att förkortningen Ds, som används än i dag, står för ”departementsstencil”. Det var den beteckning som länge användes också i dagligt tal. I dag hör man nästan aldrig ordet.

Studerar man dåtidens propositioner kan man konstatera att, som redan nämnts, omarbetningarna i förhållande till utredningsbetänkandena som regel var måttliga. Departementschefen redovisade i avsnitt efter avsnitt först utredningsförslaget och därefter remissinstansernas inställning, allt ganska ingående. Därefter övergick han till sin egen bedömning. Denna var påfallande ofta densamma eller nästan densamma som utredningens. Utan att kunna belägga det har jag ett bestämt intryck av att utvecklingen från 1930-talet och fram till i dag har inneburit en stadig och ganska jämn utveckling mot en större grad av omprövning i departementet av utredningarnas ställningstaganden och lagförslag. Detta gäller inte bara bedömningarna i sak utan också lagarnas struktur och rent lagtekniska överväganden. I de sistnämnda hänseendena synes utredningsförslagen så gott som alltid ha varit mycket väl genomarbetade på Gösta Walins tid.

Justitieministrarna på den tiden hade alltid en framgångsrik ämbetsmannabana med lagstiftningsverksamhet bakom sig. De deltog i lagstiftningsarbetet lika mycket i egenskap av juristexperter som i egenskap av politiker. De tog ställning till de rent juridiska frågorna och var oftast mycket väl insatta i förslagens enskildheter, inte bara i policy-frågorna. Det politiska intresset för Justitiedepartements frågor var för det mesta begränsat. Verksamheten var i hög grad överlämnad åt juristerna att själva bestämma över.

Statssekreteraren i Justitiedepartementet var helt och hållet ämbetsman. Befattningen berördes inte av eventuella regeringsskiften. Statssekreteraren var länken mellan ministern och lagbyråerna och starkt involverad i lagstiftningsärendena. Expeditionschefen ägnade sig däremot i princip inte alls åt lagstiftning utan huvudsakligen åt departementets förvaltningsärenden och myndighetsstyrning. Statssekreteraren och expeditionschefen var på samma nivå, men statssekreterarbefattningen torde ha ansetts något mer prestigefylld.

Lagrådet inrättades år 1909 (samtidigt med Regeringsrätten). Så lagrådsföredragningar förekom även på Gösta Walins tid. Walin föredrog för övrigt själv minst en gång som statssekreterare i Lagrådet. I propositionerna redovisades lagrådsremissen ordagrant, därefter Lagrådets yttrande och sist regeringens ställningstagande till Lagrådets synpunkter.

 

 

5       Likheter, skillnader, försämringar, förbättringar

 

5.1    Likheter och skillnader

 

När det gäller organisation och bemanning finns i dag sex lagstiftningsenheter mot tre lagbyråer på Gösta Walins tid och en på Johannes Hellners. I dag finns ca tio jurister per lagstiftningsenhet, medan det för ungefär 60 år sedan var 3 - 4 jurister på var och en av de tre lagbyråerna och för 100 år sedan fyra på den då enda lagbyrån. Civilrätten har numera tre enheter, dvs. ungefär 30 jurister mot 3–4 på Gösta Walins tid. Dessa siffror säger naturligtvis en hel del om utvecklingen. Men för att få en fullständig bild av lagstiftningsverksamhetens omfattning måste man också veta något om utredningsväsendets utbredning.

Kring det förra sekelskiftet torde antalet tillsatta utredningar per år under Justitiedepartementet ha varit en eller två, medan siffran på Walins tid var ungefär fem.[5] Under 1990-talet rörde det sig om ett tiotal varje år. Utredningarna arbetade dock genomsnittligt sett betydligt längre på 30- och 40-talen än på 1990-talet. Antalet samtidigt arbetande utredningar under Justitiedepartementet torde ha ökat med, i runda tal, 50 % sedan Walins tid.

De som arbetade med lagstiftning i och under Justitiedepartementet var ungefär samma slags personer på Gösta Walins tid som i dag, om man ser till deras karriär. Då liksom i dag var de flesta hovrättsassessorer. Om man bara ser till formella meriter tycks det inte vara någon stor skillnad mellan då och nu. En betydande skillnad är dock att Lagberedningen innehöll gräddan av lagstiftningsjurister, inklusive synnerligen välmeriterade och skickliga sekreterare. Lagberedningens ledamöter och sekreterare var de viktigaste kuggarna i lagstiftningsmaskineriet på Gösta Walins tid. Detsamma torde ha gällt under Johannes Hellners tid, varvid under Lagbyråtiden åren 1895 - 1903 ledamöterna i Lagbyrån synes ha ungefär motsvarat tidigare och senare tiders ledamöter i Lagberedningen. I dag får cheferna för lagstiftningsenheterna anses vara nyckelspelarna framför andra.

När det gäller departementsledningen står det klart att justitieministerns roll var en annan på Gösta Walins tid än den är i dag. På 30- och 40-talen, liksom tidigare, var justitieministern lika mycket ämbetsman som politiker i sitt sätt att arbeta. I dag är det inte så. Visserligen är justitieministern även i dag ofta mer ämbetsman än sina regeringskolleger, men rollen och arbetssättet är i dag utan tvekan mer politikerns än ämbetsmannens. Justitieministerns inblandning i lagstiftningsärendena måste i dag med nödvändighet begränsas till de viktigaste frågorna, framför allt de frågor som har politisk betydelse eller annars avser viktiga vägval av något slag. I de numera allt vanligare europeiska och internationella lagstiftningsärendena har justitieministern också en viktig roll när det gäller att ta ställning till vilka lösningar som kan accepteras för Sveriges del. Justitieministerns förhållande till riksdagen, särskilt till riksdagsmajoriteten, är central. Detta gäller sannolikt i högre grad i dag än på Gösta Walins tid.

Samtidigt har justitieministern stärkt sitt inflytande över lagstiftningsprocessen. Det sammanhänger med det allt starkare politiska intresset kring Justitiedepartementets lagstiftningsfrågor. Det gäller särskilt kriminalpolitiken och delar av den konstitutionella rätten och familjerätten. Utvecklingen har lett till en mer medveten och konsekvent styrning av departementets verksamhet från den politiska ledningens sida. Och den har också inneburit att den politiska ledningen många gånger haft tydligare önskemål än tidigare om vilken inriktning arbetet i de olika lagstiftningsärendena skall ha.

Statssekreteraren är i dag politiskt tillsatt. Detta är relativt nytt. Statssekreterarrollen i regeringen förändrades gradvis efter kriget. Det rörde sig inte om en jämn utveckling, men i huvudsak gick det mot en ökad politisering av statssekreterarrollen.[6] Tidigare var statssekreteraren framför allt en högt kvalificerad ämbetsman som ledde lagstiftningsverksamheten under statsrådet och granskade lagstiftningsprodukterna aktivt. Med politiseringen - en utveckling som kan sägas slutgiltig genom 1976 års regeringsskifte, då alla statssekreterare utom kabinettssekreteraren och ytterligare en statssekreterare i UD byttes ut - har rollen förändrats. Justitiedepartementet har även härefter haft mycket kvalificerade jurister på posten, men rollen har bytt skepnad. Efter att ha varit lagstiftningschef är statssekreteraren numera mest av allt departementets verkställande direktör och politiske strateg. Som nämnts tidigare föredrog Gösta Walin i Lagrådet i sin egenskap av statssekreterare. Något sådant är otänkbart i dag.

Expeditionschefen har ungefär samma uppgifter nu som då, med ansvar främst för departementets förvaltningsärenden och myndighetsstyrning. Men under senare år har expeditionschefen också fått spela rollen som högste ansvarige tjänsteman för processrättslagstiftningen (”rättschef”). Rättscheferna har funnits i departementet sedan den 1 juli 1965, då en omorganisation skedde. Efter några år blev det två rättschefer, och numera är det tre. Rättscheferna svarar enligt instruktionen för Regeringskansliet för ”lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet i författningsarbetet” och ansvarar för den slutliga granskningen av lagstiftningsprodukterna. På Gösta Walins tid låg detta ansvar i princip på statssekreteraren.

Den kanske viktigaste skillnaden mellan då och nu gäller tyngdpunkten i lagstiftningsprocessen. Denna låg på 30- och 40-talen i utredningsväsendet, särskilt i Lagberedningen. I dag ligger tyngdpunkten i departementet. Det visar sig framför allt däri att en större del av det grundläggande arbetet i dag görs i departementet (arbetet med departementspromemoriorna), men också däri att propositionerna skiljer sig betydligt mer i sak från utredningsbetänkandena än förr i tiden.

Tyngdpunktsförskjutningen sammanhänger bl.a. med en önskan att skynda på lagstiftningsprocessen, men också med den nämnda politiseringen av frågorna och ett därav följande behov av att departementet har ”full kontroll”. Det är också så att departementet har ögonen på sig i större utsträckning än tidigare, både från riksdagen och från de andra departementen. Innan ett lagstiftningsprojekt kan föras till ett slut förekommer ofta långvariga diskussioner på såväl tjänstemannanivå som politisk nivå i Regeringskansliet. Ändå tycker jag inte att det sagda ger en fullt tillfredsställande förklaring till tyngdpunktsförskjutningen. Det vore, enligt min mening, möjligt och lämpligt att förskjuta tyngdpunkten något tillbaka till utredningsarbetet. Det gäller åtminstone i vissa ärenden. Jag återkommer till detta i avsnitt 5.2.

En viktig förändring när det gäller förskjutningen av tyngdpunkten till departementet representeras som sagt av departementspromemoriorna. Dessa skrivs för det mesta på lagstiftningsenheten, vilket innebär att hela remissunderlaget framställs inom departementet. I regel skrivs propositionen av samma personer som arbetat fram departementspromemorian. Den omständigheten att betydligt färre personer är inblandade i processen gör att denna kan gå avsevärt snabbare än med en utredning. Men det innebär också, i de flesta fall, ett mindre väl genomtänkt lagförslag. Det betyder i sin tur att lagförslagen är, genomsnittligt sett, avsevärt mindre väl genomarbetade i dag än på Gösta Walins tid.

När det gäller relationen mellan utredningarna och departementet kan man nog inte tala om några stora förändringar. Utredningarna är och har alltid varit i princip självständiga i förhållande till departementet. Att departementsledningen på olika sätt försöker se till att det inte lämnas förslag som inte har någon utsikt att få regeringens stöd är en annan sak. Det torde ha förekommit tidigare, liksom det förekommer i dag. Sättet att i dag åstadkomma detta är att skriva utredningsdirektiv som preciserar de ramar som departementsledningen vill ange för uppdraget. Däremot kan man inte säga att de experter och sakkunniga som departementet förordnar i utredningarna spelar någon roll för att styra arbetet i den riktning som departementet vill. De deltar mestadels som experter på sakfrågorna och för att kunna rapportera till departementet om hur arbetet flyter. Det förekommer inte mer än i speciella undantagsfall att utredningarna förankrar sina förslag i departementet. Undantagsfallen kan t.ex. handla om att utredningen har ett behov av att komma i fas med ett arbete som samtidigt pågår i departementet eller internationellt.

Remissförfarandet är i huvudsak detsamma nu som då. Det har nämnts att remissyttrandena förr ofta togs in som en bilaga till propositionen och att de ännu tidigare (ibland även senare) arbetades in i propositionen mer eller mindre ordagrant. I dag refereras remissyttrandena bara i största korthet. Viktigare är kanske att synpunkter numera allt oftare inhämtas vid s.k. remissmöten (se ovan avsnitt 3.2).

En för lagstiftningsprocessen mindre viktig men för den demokratiska kontrollen desto viktigare förändring gäller utformningen av propositionerna. Numera görs pedagogiska sammanfattningar av förslagen och bedömningarna i ”rutor” som finns först i resp. avsnitt. Därtill har en rad andra förändringar genomförts för att öka läsbarheten. Regeringskansliets språkexperter gör här en mycket värdefull insats. Den tid det tar i dag att hitta det viktigaste i en proposition är mycket kortare än motsvarande tid för 60 år sedan. Det gäller åtminstone om man ser till den tid det tar för någon som inte är expert. Det bör också nämnas att medan propositionerna förr avspeglade processen kronologiskt - och sålunda innehöll först lagrådsremissen ordagrant, sedan lagrådsyttrandet och sist regeringens ställningstagande till Lagrådets synpunkter i det s.k. slutprotokollet - läggs lagrådsremissen nuförtiden åt sidan efter lagrådsföredragningen. Propositionen är numera en omarbetad lagrådsremiss med hänsyn tagen till lagrådsyttrandet.

En intressant förändring i propositionerna gäller förhållandet mellan allmän motivering och specialmotivering eller, som vi nuförtiden säger, överväganden och författningskommentar. Förändringen är inte bara terminologisk. Förr var skillnaden väsentligen den att den allmänna motiveringen innehöll de allmänna övervägandena liksom skälen i vissa övergripande delar, medan specialmotiveringen var en motivering beträffande mer specifika frågor. Tyngdpunkten i propositionerna låg helt klart på specialmotiveringen. På den tiden skilde man inte tydligt mellan å ena sidan skälen för en lagändring och å andra sidan kommentarerna till lagtexten. Så småningom skedde en utveckling mot en uppdelning mellan å ena sidan överväganden (som fanns i allmänmotiveringen) och å andra sidan lagtextkommentarer (i specialmotiveringen). Det innebar också att tyngdpunkten försköts till den allmänna motiveringen. Under ett par decennier behölls vissa överväganden i specialmotiveringen, t.ex. sådana som rörde lagtextens utformning. Utvecklingen var inte linjär eller konsekvent, och propositionerna kunde se lite olika ut. Men under 90-talet renodlades uppdelningen. Därmed blev det också naturligt att lämna begreppen allmänmotivering och specialmotivering till historien och gå över till dagens terminologi: överväganden resp. författningskommentar.

Lagrådets roll synes inte ha förändrats nämnvärt. Från att tidigare ha granskat nästan enbart civilrättsliga, straffrättsliga och processrättsliga lagförslag får dock Lagrådet numera granska även mycket annat. Det gäller inte minst förvaltningsrättsliga och skatterättsliga förslag. Lagrådets arbetsbörda har ökat markant, vilket har nödvändiggjort en koncentration till huvuduppgifterna liksom kortare föredragningar. Jag kan inte bedöma om Lagrådet spelar en viktigare roll i dag än tidigare, men jag kan vittna om att Lagrådet är en utomordentligt värdefull inrättning som arbetar imponerande effektivt och många gånger stärker produkternas kvalitet högst avsevärt.

En i Regeringskansliet väl bevarad hemlighet är att ungefär samma taktiska grepp som rekommenderades av Johannes Hellner (se avsnitt 2) än i dag tillämpas av dem som föredrar för Lagrådet. Man vet bl.a. att det är bra att jämra sig lite över lagtexten och säga att man inte är riktigt nöjd med den. Då blir lagrådsledamöterna i regel mycket förstående och vid behov hjälpsamma.

 

 

5.2    Synpunkter på förändringarna - och på det som inte har ändrats

 

Mycket har hänt i Justitiedepartementet och med lagstiftningsprocessen under 1900-talet. Men det är också mycket som inte har hänt. Låt mig börja med det senare.

 

Vad har inte hänt?

 

Lagstiftningsorganisationen och lagstiftningsprocessen är sig påfallande lik i många hänseenden om man ser tillbaka på 1900-talet. Här kommenterar jag bara några av de likheter som är av intresse.

1. Lagstiftningsprojekten i Justitiedepartementet hanteras fortfarande på tre nivåer med kvalificerade jurister. Vid förra sekelskiftet var det lagbyråledamöterna, med den äldste som arbetsledare och granskare, lagbyråchefen och justitieministern. På Gösta Walins tid var det - förutom utredningarna - handläggarna på lagbyråerna, lagbyråchefen och statssekreteraren, i vissa ärenden även justitieministern. Nu är det - förutom utredningarna i de fall de förekommer - handläggare, huvudman och rättschef. För att bibehålla en hög kvalitet är det enligt min uppfattning absolut nödvändigt att denna ordning bevaras. Det har funnits funderingar om det inte kunde räcka med två nivåer. Om inte utredningsväsendet lyfts betydligt i kvalitetshänseende vore detta mycket olyckligt för den juridiska kvalitén. Som jag har sagt ovan är lagförslagen redan i dag, genomsnittligt sett, avsevärt mindre väl genomarbetade än på Gösta Walins tid
2. Det är ”samma sorts” jurister nu som då som används för lagstiftningsarbete i departement och utredningar. De är personer i domarkarriären som i de flesta fall förr eller senare återgår till en domarbefattning. Detta urval är i huvudsak gynnsamt, för de skickligaste assessorerna är mycket lämpliga för lagstiftningsarbete. Ett problem är dock att det har blivit svårare att dra till sig de skickligaste, ett annat att omsättningstakten är för hög. Den tycks visserligen inte vara påtagligt högre i dag än den var i början eller i mitten av 1900-talet, men det är likväl ett problem att många lämnar Justitiedepartementet just när de hunnit lära sig lagstiftningsarbetet ordentligt.
3. Det går fortfarande att besätta utredningar med mycket kvalificerade personer till väldigt låga kostnader. Denna omständighet överutnyttjas möjligen ibland, och ändå utnyttjas den för lite. Vi skulle kunna få mycket bättre utredningsresultat om vi lät vissa utredningar arbeta betydligt längre (se vidare nedan).
4. Fortfarande utnyttjas inte den juridiska vetenskapen i lagstiftningsarbetet på det sätt som borde vara möjligt. Analysen skulle kunna fördjupas och förbättras om rättsvetenskapen bjöds in mer i arbetet. Och vetenskapen skulle kunna stimuleras att syssla mer med frågor som är av betydelse för lagstiftningsarbetet.

 

Synpunkter på förändringarna

 

Jag skall nöja mig med att ange de enligt min mening två viktigaste försämringarna resp. förbättringarna i Justitiedepartementet och lagstiftningsprocessen sedan Gösta Walins tid. Jag börjar med försämringarna:

1. En viktig försämring är att utredningarna inte spelar samma viktiga roll för kvalitén på lagarna som de gjorde förr. Det beror i hög grad på att de får för kort tid på sig att genomföra sin uppgift. Som en huvudprincip gäller nuförtiden att utredningar inte får hålla på mer än i två år. Visserligen görs avsteg ibland, men de är begränsade. Två år är på tok för lite för viktiga och svåra utredningar. Det blir inte tid för den nödvändiga omsorgen om produkten. Man hinner inte gå igenom sina förslag i lugn och ro och exempelvis pröva lagtexten för ett stort antal praktiska situationer. Utredningarna borde ha så mycket tid på sig att de kan skriva igenom sina texter ordentligt och därefter rundligt med tid att diskutera förslagen och motiveringarna. På det sättet kan många misstag undvikas, t.ex. misstag i form av att utredningen själv, departementet eller riksdagen kommer fram till sakligt eller juridiskt olämpliga lösningar som utredningen inte hunnit överväga ordentligt och vars svagheter därför inte har uppenbarats.

Låt mig i det här sammanhanget upprepa citatet från Hellners artikel om hur Lagbyrån arbetade med lagtexten på hans tid (SvJT 1938 s. 9): ”Därefter gällde det att fastslå principerna för det nya förslag man ville komma med, och till sist att formulera lagtext. Och som lagtexten gång på gång dryftades och prövades på alla fall, som tidigare prejudikat erbjödo eller fantasien kunde hitta på!” Det är just på detta sätt man måste arbeta - och få tid att arbeta - när man skall ta fram ny lagtext. Man måste göra klart för sig vilka principer som skall ligga till grund för bestämmelsen, och man måste omsorgsfullt pröva bestämmelsen på en rad situationer av olika slag. Annars är risken alltför stor att resultatet blir dåligt, att man får t.ex. inkonsekvenser eller olyckliga effekter för enskilda fall.

2. Den andra viktiga försämringen som jag vill nämna är kombinationen av politisering och ökad brådska i departementsarbetet, särskilt i relation till de problem som regeringens kollektiva beslutsfattande kan skapa. Denna kombination medför att tjänstemännen inte kan koncentrera sina ansträngningar tillräckligt på vare sig den juridiska kvalitén eller den interdepartementala och politiska förankringen av produkterna. Man kan skriva en mycket fin proposition om man tidigt vet hur förslagen skall se ut. Och det är inget problem att förankra förslag till höger och vänster om man slipper brådska och slipper att ta hänsyn till krav på juridisk konsekvens och juridisk kvalitet i övrigt. Men det är svårt att både förankra förslagen väl och att hinna arbeta igenom produkten ordentligt juridiskt. Särskilt bekymmersamt är det - som i ett aktuellt fall - om ett departement som helt saknar insikt i sakfrågorna och förståelse för dessas komplexitet utnyttjar sin möjlighet att mer eller mindre tvinga ett annat departement att underkasta sig en tidsplan som är fullkomligt orimlig från kvalitetssynpunkt.[7]

Effekten av bl.a. dessa två försämringar är tyvärr en betydande sänkning av den juridiska kvalitén jämfört med lagprodukterna under Gösta Walins tid. Andra faktorer spelar också in. Jag har inte haft tillfälle att jämföra ordentligt med produkterna från Johannes Hellners tid, men jag tror mig våga påstå att min slutsats om en juridisk kvalitetssänkning gäller även vid en sådan jämförelse.

Så de två viktigaste förbättringarna:

1. Den kraftfullare politiska styrningen och det ökade politiska intresset kring Justitiedepartementets ansvarsområden ger oss rättspolitiskt sett bättre lagar. Medieuppmärksamheten och den intensiva politiska debatten sätter svagheter i lagarna i fokus. Det finns en beredskap och en vilja att rätta till sådant som inte är bra. Detta är på gott och ont, eftersom det kan leda till en viss populism i lagstiftningsarbetet. Men den känslighet som finns för verklighetens krav och den beredskap som finns att lösa synliga problem är förvisso i sig något gott. Med detta sammanhänger också förstärkningen av den politiska ledningen i departementet. Numera är statssekreterarna politiskt tillsatta och det finns dessutom flera politiskt sakkunniga. Enligt min mening är denna utveckling i allt väsentligt av godo, åtminstone så länge politikerna känner sitt ansvar för kvalitén, kontinuiteten och det omsorgsfulla vägande av olika intressen och effekter mot varandra som måste prägla all central lagstiftning.

Jag hör också till dem som tror att det är bäst med en politiskt tillsatt ”verkställande direktör” - statssekreteraren - i departementen. I detta hänseende skiljer vi oss från övriga Norden, där det är en opolitisk tjänsteman som fyller funktionen (i Danmark och Island en ”departementschef”, i Finland en ”kanslichef” och i Norge ett ”departementsråd”). Ledningen av departementet är så intimt kopplad till de politiska verksamhetsprioriteringarna att det, enligt min mening, är en stor effektivitetsfördel att statssekreteraren är den högste beslutande under statsrådet. Men det är mycket viktigt att statssekreteraren förmår att spela sin roll som chef för de opolitiska tjänstemännen på rätt sätt.

2. Lagförslagen torde vara betydligt mer tillgängliga och bättre förankrade i dag än de var på Gösta Walins tid. Utredningsbetänkanden och propositioner är mycket mer lättlästa. De omfattande kontakterna med intressenter, andra departement och riksdagen under lagstiftningsarbetets gång borgar för en god genomlysning i sak av många av de frågor som är aktuella. Detta försvårar och sinkar arbetet, och det är frustrerande ibland. Men i det stora hela leder det rimligen till sakligt sett bättre lagar. I det sammanhanget vill jag för övrigt gärna framhålla remissmötena, som enligt vad jag tidigare sagt numera ibland ersätter skriftliga remissförfaranden. Enligt min uppfattning har remissmötena ofta visat sig mycket värdefulla, inte minst för att olika synpunkter och intressen kan brytas mot varandra i en diskussion kring lagförslag som är i stort sett färdiga att läggas fram. Då skärper sig alla, och det är ofta möjligt att vid bordet samlas kring en bättre lösning än den som ligger till grund för diskussionen.

Dessa förbättringar har enligt min mening, sammanfattningsvis, lett till en höjning av den rättspolitiska och demokratiska kvalitén på departementets lagprodukter.

 

 

6       Några rekommendationer för framtiden

 

Mina rekommendationer för framtiden sammanhänger helt naturligt med de problem som jag nyss pekat på:

1. Utredningarna bör få längre tid på sig än de får i dag. Det gäller i all synnerhet utredningar med komplexa eller annars svåra uppgifter. Åtminstone fem år är rimligt för en stor och svår utredning.
2. För de riktigt stora lagstiftningsuppgifterna bör det övervägas att inrätta en Lagberedning av ungefär det slag som fanns på Gösta Walins tid med bästa tänkbara juridiska kompetens inklusive rutinerade skickliga lagstiftare i sekretariatet. Beredningen bör även ha representanter för de politiska partierna. Det kan visserligen sägas att alltmer av lagstiftningsprocessen i framtiden kommer att försiggå i EU eller internationellt (en aspekt som jag medvetet avstått från att beröra i denna uppsats, jfr min artikel i SvJT 2000 s. 236). Men det kommer för överskådlig tid att finnas stora svåra nationella lagstiftningsuppgifter som kräver ett omsorgsfullt analysarbete.
3. I lagstiftningsärenden där interdepartementala eller politiska svårigheter kan förutses bör ett rejält förankringsarbete föregå skrivarbetet i departementet. Först när man kunnat enas om huvudpunkterna i förslagen bör skrivarbetet sättas igång på allvar. I alla lagstiftningsärenden bör eventuella beredningssvårigheter identifieras så tidigt som möjligt.
4. Samverkan med rättsvetenskapen bör utvecklas. En del har gjorts, särskilt sedan 1998 då det bl.a. inrättades en kontaktgrupp mellan Justitiedepartementet och universiteten med uppgift att stärka samarbetet på olika sätt. Men väldigt mycket återstår att göra. En effektiv samverkan kommer att stärka båda lagstiftningsarbetet och rättsvetenskapen.
5. Lagändringar får inte i onödan hetsas fram. Justitiedepartements politiska ledning bör, liksom hittills i allt väsentligt skett, avstå från att utan ordentlig analys ställa ut löften eller ens väcka förhoppningar om förändringar, eller ge otillräckligt övervägda utfästelser om att lagförslag skall läggas fram inom viss tid. Riksdagen har ett ansvar för att inte jaga på regeringen i onödan. Alla lagstiftningsansvariga måste ha förstånd att hålla tillbaka den uppjagade iver som ibland förekommer hos medier och andra. Hetsande i lagstiftningssammanhang är oansvarigt, för det undergräver lagarnas kvalitet. Dålig lagstiftningskvalitet är kostsam. Men framför allt riskerar den att urholka förtroendet för rättssamhället.

 

 

7       Slutord, och en smula civilrätt

 

”Lagstiftaren”

 

I den här uppsatsen har jag studerat främst lagstiftningens organisation och dess process. Men under skrivandets gång har jag inte kunnat undgå att stifta viss bekantskap med några stora 1900-talsjurister. Det har gett mig en insikt - jag tror att det är en insikt - när det gäller ”lagstiftaren”. Jag är säkert inte den förste som slagits av detta, men jag nämner det ändå med tanke på den betydelse saken har vid en jämförelse mellan förr och nu.

”Lagstiftaren” var förr liksom nu de lagstiftande institutionerna och de personer som befolkar dem, politiker såväl som tjänstemän. Men medan det i dag ter sig naturligt att i första hand använda uttrycket lagstiftaren för institutionerna - främst riksdagen och regeringen - och låta personerna komma i skymundan, torde det förr ha tett sig fullt rimligt att med lagstiftaren avse i första hand de tongivande personerna. Det beror naturligtvis till en del på att lagstiftningsverksamheten försiggick under andra villkor på den tiden. Men det måste också bero på den nästan bedövande skicklighet som några av dåtidens jurister uppvisade. Och till de tongivande lagstiftarna under 1900-talet hörde förvisso - den insikten har blivit allt starkare och den tvekar jag inte om - Gösta Walin.

Av bibliografin i denna Festskrift framgår Gösta Walins enorma produktivitet och produktion under (hittills) knappt 70 år. Men jag vill avslutningsvis lyfta fram hans enastående juridiska förmåga, som ibland blir till en skön konst. Jag gör det genom att åberopa ett exempel av många, uppsatsen ”Om separationsrätt efter surrogation” i Festskriften till Birger Ekeberg (s. 532 - 554). Och därmed släpper jag in lite juridik i denna uppsats. Den som vill slippa det kan hoppa över texten under nästa rubrik.

 

Walin år 1950 om separationsrätt efter surrogation

 

Frågan om separationsrätt i konkurs för ägaren till egendom som konkursgäldenären innehaft men som på ett eller annat sätt bytts mot annan egendom, surrogatet, är komplicerad. Den är dessutom svår att analysera på ett pedagogiskt sätt. I uppsatsen arbetar sig Walin systematiskt, enkelt och kraftfullt fram till en ståndpunkt med hjälp av ett stort antal tydliga exempel. På vägen sågar han effektivt några motivuttalanden angående surrogation i förarbetena till dåvarande 193 och 194 §§ konkurslagen. I de nämnda motivuttalandena utgick man från att möjligheterna till surrogation för rätte ägaren när konkursgäldenären sålt dennes egendom i anslutning till konkursen var mycket begränsade, i stort sett obefintliga. Men samtidigt beklagade man denna ordning och kallade den ett orättfärdigt gynnande av konkursborgenärerna. Walin avfärdar detta betraktelsesätt (s. 536): ”Det torde väl åtminstone numera anses nödvändigt att pröva riktigheten av en ponerad oskriven rättsgrundsats med hänsyn till dess praktiska verkningar, och man anser ju icke erforderligt att städse behöva tillgripa lagstiftning för att komma till rätta med orimliga konsekvenser av en traditionell uppfattning.” - Detta är en sanning som är väl värd att framhålla än i dag.

Efter att ha analyserat problemkomplexet utifrån ändamålsöverväganden drar Walin slutsatsen i fråga om motivens betydelse i detta fall (s. 552): ”Motivförfattarens ståndpunkt i principfrågan synes därför ej utgöra något mera betydande argument mot en annan uppfattning därutinnan.” Motiven får alltså inte större genomslagskraft än som motiveras av de sakskäl på vilka de grundas. Det låter också modernt. När man läser Walin slås man över huvud taget av att han sa mycket för 50 år sedan som även i dag kan framstå som nytänkande.

I sin sammanfattning pläderar Walin för en ganska vid surrogationsprincip på områden där lagstiftning saknas, dvs. ett förhållandevis utbrett skydd för rätte ägaren. Han förespråkar praktiskt genomförbara krav på kontinuitet mellan den ursprungliga egendomen och surrogatet, liksom en realistisk bevisbördefördelning. Då, skriver Walin avslutningsvis (s. 554), ”synes man komma ganska nära det enligt vår mening önskvärda målet, att främmande värde, som praktiskt och ekonomiskt sett ej införlivats med vederbörandes egen förmögenhet, bör förbehållas den som fått släppa till egendomen och icke gå till gynnande av den andres borgenärer”.

Att avsluta en artikel om gällande rätt i en komplicerad fråga genom att precisera det önskvärda målet med regleringen, det är effektivt och övertygande. För min del övertygas jag för övrigt inte bara av kraften och elegansen i argumentationen. Jag instämmer helhjärtat i sak.

 

Gösta Walin 100 år

 

Gösta Walin inleder sina ”Bristfälliga minnesbilder” med orden: ”En och annan har förmodat att jag skulle ha något att berätta från gamla tider och mina erfarenheter som jurist.” Jag var en av dem som tjatade på honom, och jag har hans maskinskrivna handrättade manus hemma. Nog hade jag önskat att han skulle ha skrivit lite längre. Men de fyra sidorna, skrivna med samma lätta hand som kännetecknar Walins texter även på de krångligaste områden, är en liten skatt. Och språket är nu liksom förr fullt modernt, ofta småfräckt. Vilken 100-åring!

 

[1]Här inräknas utredningsarbete under åren 1935 - 38. Walin tjänstgjorde dessutom tolv år (1960 – 74) som ordförande i Lagberedningen, hans säkerligen viktigaste lagstiftarperiod. Jag berör Lagberedningens roll något men skriver inte särskilt om Walins tid där.

[2] I Rättsvetenskapliga studier till minnet av Tore Almén (1999) har Torkel Gregow skrivit om ”Lagstiftningsarbete förr och nu”. Jag har med den uppsatsen och Walins nämnda minnen i bagaget gått vidare i några särskilt intressanta riktningar.

[3] Uppgifter om regeringens och Regeringskansliets historia finns i Departementshistoriekommitténs rapport ”Att styra riket”, som utkom till departementalreformens 150-årsjubileum år 1990.

[4] Marks von Würtemberg, som sedermera blev bl.a. justitieråd, utrikesminister och hovrätts-president, får ett par slängar av Walin i dennes Bristfälliga minnesbilder (SvJT 2000 s. 728). Enligt Walin genomdrev Marks von Würtemberg som hovrättspresident en gång att en provföredragande spräcktes på en enda ”felbedömning”, varefter dock den av hovrätten hävdade tolkningen underkändes av HD. Vidare agerade presidenten, enligt Walin, ibland portvakt i hovrättens entré med klockan i handen för att se till att inte medarbetarna kom för sent. Johannes Hellner uttalar sig för sin del mycket uppskattande om Marks von Würtemberg som lagstiftare. Men han berättar också (SvJT 1938 s. 10) om en händelse som sedermera statsministern Hjalmar Hammarskjöld brukade gilla att påminna om. Justitieminister Annerstedt värderade Marks von Würtemberg mycket högt men var ängslig att stöta sig med honom och ömmade dessutom om hans hälsotillstånd. Vid ett tillfälle när Lagbyråns ledamöter jämte dåvarande lagbyråchefen Hammarskjöld kallats till en konferens hos ministern, och Marks von Würtemberg satte sig vid ett fönster, sa justitieministern åt honom att flytta sig till en annan plats: ”Nej, sitt inte där, baron, där drar det från fönstret, där kan Hammarskjöld sitta.”

[5] Dessa uppskattningar har jag gjort med utgångspunkt från de antalsangivelser som finns i Kent Zetterbergs beskrivning av Det statliga kommittéväsendet i Departementskommitténs Att styra riket, 1990 s. 292. Zetterberg hänvisar i sin tur till Hesslén, Det svenska kommittéväsendet intill år 1905, Uppsala 1927, och Meijer, Kommittépolitik och kommittéarbete: Det svenska kommittéväsendets utvecklingslinjer 1905 - 1954 samt dess nuvarande funktion och arbetsformer, Lund 1956.

[6] Se Ulf Larsson, Människorna i kanslihuset, i Departementskommitténs Att styra riket, 1990 s. 200 ff.

[7] Jag avstår av olika skäl från att nämna vilket lagstiftningsprojekt det handlar om. Men jag vill tillägga att jag under mina tolv år i Justitiedepartementet bara har upplevt ett enda lagstiftningsärende där förnuftet inte har tillåtits segra i överläggningarna mellan departementen, nämligen detta.