Offentlighet, Yttrandefrihet

Offentlighet och lojalitetsplikt - hur viktiga är reglerna om meddelarskydd?

av Göran Lambertz
Publicerad i Sivilombudsmannens årsrapport 2005

 

1       Inledning

 

Skälet till att jag har fått äran att inleda detta seminarium är att jag som Justitiekansler i Sverige har ett visst ansvar för frågor om offentlighet, lojalitetsplikt och meddelarskydd. Justitiekanslern har i huvudsak dessa fem ansvarsområden:

1. Han är statens advokat i tvister.

2. Han reglerar skadeståndsanspråk mot staten vid felaktiga beslut.

3. Han har tillsyn över myndigheterna för regeringens räkning.

4. Han är ensam åklagare vid brott mot tryck- och yttrandefriheten.

5. Han är regeringens juridiske rådgivare.

 

Av intresse vid detta seminarium är framför allt rollen som tillsynsman över myndigheterna och rollen som åklagare vid brott mot tryck- och yttrandefriheten. Att Justitiekanslern är ensam åklagare inom detta område innebär nämligen också att han skall värna tryck- och yttrandefriheten mot angrepp av olika slag. I den rollen, och i funktionen som övervakare av myndigheterna, skall han ingripa bl.a. mot kränkningar av offentligt anställdas yttrandefrihet. Och i mitt anförande begränsar jag mig till de offentliganställda.

 

 

2       Svensk och norsk lagstiftning om offentlighet, tystnadsplikt, meddelarskydd och lojalitetsplikt

 

Låt mig först ge en snabb överblick över de viktigaste reglerna i våra båda länders inom det område som vi skall diskutera.

 

Sverige

 

I Sverige är allmänna handlingar offentliga. Denna offentlighetsprincip är fastlagd i grundlag (Tryckfrihetsförordningen) och får bara begränsas för vissa ändamål som anges där. Begränsningarna innebär en tystnadsplikt beträffande vissa uppgifter. Dessa skall anges noga i en särskild lag, sekretesslagen, eller i en författning som sekretesslagen hänvisar till. En handling är allmän om den har kommit in till en myndighet eller har upprättats där. Det finns detaljerade regler om vad som skall anses med en handling, när en handling skall anses inkommen och när den skall anses upprättad.

 

I princip gäller tystnadsplikten framför offentlighetsprincipen. Men det s.k. meddelarskyddet innebär att tystnadsplikten ofta får vika när det gäller information till medierna. Om det inte är uttryckligen förbjudet står det var och en fritt att informera och uttrycka synpunkter i medierna om vad som helst. Denna yttrande- och meddelarfrihet kompletteras med ett förbud för myndigheterna och cheferna att efterforska vem som har lämnat uppgifter till medierna och ett förbud att vidta negativa åtgärder (repressalier) mot den som utnyttjar sin yttrande- och meddelarfrihet. Vidare omges yttrande- och meddelarfriheten av ett anonymitetsskydd, som bl.a. innebär att de som arbetar i medierna måste skydda meddelarens anonymitet.

 

Meddelarskyddet tar alltså ibland över tystnadsplikten så att det är fritt att berätta för medierna även en del sådant som är belagt med tystnadsplikt. Men när det gäller särskilt viktiga uppgifter är tystnadsplikten överordnad meddelarskyddet. Det finns en detaljerad reglering om detta i 7 kap. tryckfrihetsförordningen och 16 kap. sekretesslagen.

 

Begreppet lojalitetsplikt har mindre betydelse i Sverige än i Norge. Men man återfinner ett visst krav på lojalitet i arbetsrätten. En offentliganställd som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får sålunda meddelas disciplinpåföljd – varning eller löneavdrag – för s.k. tjänsteförseelse. Om den anställde åsidosätter sina åligganden mot arbetsgivaren grovt får han avskedas.

 

Norge

 

I Norge är förvaltningens sakdokument offentliga om det inte har gjorts undantag i lag eller i enlighet med lag. Uppgifter som är underkastade tystnadsplikt (taushetsplikt) är undantagna från offentlighet enligt offentlighetsloven. Det gäller uppgifter om personliga förhållanden och uppgifter som kan skada ett företags konkurrensförhållanden. Vissa dokument undantas dessutom från offentlighet genom bestämmelser i en rad andra lagar, t.ex. sikkerhetsloven, forvaltningsloven och politiloven.

 

Norsk lag innehåller sedan år 2004 uttryckliga bestämmelser om yttrandefrihet i § 100 grunnloven:

 

     Ytringsfrihed bør finde Sted.

     Ingen kan holdes retslig ansvarlig på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag, for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.

     Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Det kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.

     […]

     Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.

 

Några särskilda bestämmelser om frihet att yttra sig till och i medierna finns inte i norsk rätt, alltså inte några regler om meddelarskydd motsvarande de i Sverige. Således finns det inte heller några regler om att tystnadsplikten ibland kan få vika för rätten att meddela sig med medierna.

 

I norsk rätt gäller en lojalitetsplikt för offentligt anställda som är något mer utvecklad och något mer omfattande än i Sverige. I huvudsak är lojalitetsplikten i Norge utvecklad i praxis, och gränserna för den är ganska osäkra. Såvitt jag har förstått har yttrandefriheten vunnit en del mark på bekostnad av lojalitetsplikten under de senaste åren, inte minst sedan de nyssnämnda bestämmelserna om yttrandefrihet infördes i grunnloven § 100 år 2004.

 

 

Skillnader

 

Det finns, som jag uppfattar det, två betydande skillnader mellan svensk och norsk rätt på detta område:

1. I Sverige tar rätten att meddela sig med medierna ofta över tystnadsplikten. Vissa hemliga uppgifter får alltså lämnas till medierna utan att det innebär något brott. Så är det inte i Norge. Där finns inte någon särskilt långtgående rätt att meddela sig med medierna.

2. I Sverige tar rätten att meddela sig med medierna alltid över lojalitetsplikten utom i de fall som har nämnts i punkt a, dvs. då det finns en tystnadsplikt som enligt lag tar över meddelarfriheten.

 

 

3       Särskilt om meddelarskyddet i Sverige

 

Meddelarskyddet enligt svensk rätt är alltså en rätt att yttra sig i medierna, att informera medierna och att uttrycka sina åsikter där utan att på något sätt kunna straffas för det och – om man vill – att få göra det anonymt.

 

Meddelarskyddet består av en frihet att yttra sig och informera (meddelarfriheten), en rätt att göra det anonymt (anonymitetsskyddet eller källskyddet), ett förbud för myndigheter och chefer att försöka ta reda på vem som har informerat medierna (efterforskningsförbudet) och ett förbud för myndigheter och chefer att vidta några negativa åtgärder mot den som använder sin meddelarfrihet (repressalieförbudet). Efterforskningsförbudet och repressalieförbudet gäller bara till skydd för offentligt anställda, alltså inte för privatanställda.

 

Alla dessa olika delar av meddelarskyddet aktualiseras ganska frekvent hos Justitiekanslern. Och alla inrymmer många olika frågor. Här redovisar jag några sådana frågor utan att gå in på de ofta komplicerade svaren.

 

Det kan gälla vilka personer som åtnjuter meddelarfrihet, t.ex. om en åklagare gör det när han berättar för medierna om ett aktuellt fall.

 

Det kan gälla frågan för vilka uppgifter det råder meddelarfrihet. Hur är det t.ex. med bilder från kameraövervakning? Och när är en uppgift så kvalificerat hemlig att den inte får lämnas till medierna trots meddelarfriheten?

 

Det kan handla om kravet på publiceringssyfte; för att meddelarfriheten skall gälla måste meddelaren ha ett sådant syfte. Hur är det t.ex. med en föreläsning som hålls delvis för att spelas in på film? Hålls den i publiceringssyfte så att föreläsaren har meddelarskydd?

 

En ofta svår fråga gäller vem som omfattas av efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Hur är det t.ex. med en kommunalpolitiker i förhållande till tjänstemännen på kommunalkontoret? Hur är det med den som är arbetsledare men inte agerar för myndighetens räkning?

 

Och var går gränserna för förbjuden efterforskning? Får en chef t.ex. kasta ur sig en fråga i lunchrummet, ”vem tusan är det nu då som har snackat med tidningen”? Får en chef t.ex. uppmana den som har lämnat uppgifter till medierna att ”träda fram så att vi kan ta en rejäl och öppen diskussion om frågorna”?

 

En fråga är vidare vad som är förbjudet enligt det s.k. repressalieförbudet. Får en chef t.ex. skälla ut den medarbetare som har berättat för tidningar om sådant som han anser vara missförhållanden på arbetsplatsen?

 

Och var drar man i övrigt gränsen för vad som är en förbjuden repressalie? Får man t.ex. vidta en disciplinåtgärd mot någon som framför kritik i lokalradion med användande av en massa svordomar? Får man alltså vidta åtgärder på grund av svordomarna med bortseende från att det var i radion de framfördes?

 

Var går gränserna för anonymitetsskyddet när det gäller uppgifter som en person lämnar på initiativ av tidningen utan eget intresse av att de skall publiceras?

 

När föreligger samtycke till att uppgiftslämnarens identitet röjs? Hur är det t.ex. när en person ringer till en s.k. tipstelefon utan att beröra frågan om anonymitet?

 

Och vad omfattar egentligen tystnadsplikten när det gäller de uppgifter som meddelaren lämnar? Får meddelaren t.ex. kräva att tidningen över huvud taget inte skriver något ofördelaktigt om honom där han identifieras?

 

Och så finns det frågor för framtiden. Många frågar sig t.ex. om det är rimligt att meddelarfriheten är så vidsträckt när det gäller uppgifter ur brottsutredningar, särskilt när uppgifterna skadar förundersökningen om de publiceras. En annan fråga de lege ferenda är om den skillnad som i dag finns mellan stat och kommun i fråga om repressalieförbudet är motiverad. I dag är det straffbart att vidta negativa åtgärder mot en statligt anställd, medan det inte är straffbart i fråga om kommunalt anställda.

 

 

4       Några exempel på hur reglerna verkar i Norge och Sverige

 

Jag skall så ge några exempel på vad reglerna i våra länder innebär i praktiken

 

1. Läckor ur brottsutredningar

 

1. a) Antag att en polisman berättar för en tidning att uppgifter i en brottsutredning har tagits fram på ett otillåtet sätt (t.ex. genom otillåten avlyssning, otillåten kameraövervakning eller en otillåten husrannsakan). Han berättar också vilka uppgifter detta är. Brottsutredningen skadas av läckan genom att de skyldiga kan anpassa sina berättelser och ge förhållningsorder till vittnen.

 

I Sverige råder meddelarfrihet i ett fall som detta även om uppgifterna är hemliga, vilket normalt är fallet med information ur en brottsutredning. Polismannen gör sig alltså inte skyldig till något brott; tystnadsplikten i detta fall är inte en sådan kvalificerad tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten. – I Norge är ett utlämnande av uppgifter som i exemplet inte tillåtet. Det gäller även om uppgifterna lämnas till en tidning eller något annat massmedium.

 

Det är att märka att det i detta fall finns ett allmänintresse av att uppgiften offentliggörs. Därigenom kommer det ju fram att polisen använder olagliga metoder.

 

1. b) Antag i stället att en polisman berättar för en tidning om läget i brottsutredningen, vilka förhör som hållits, vilka tvångsmedel som har vidtagits etc. Detta skadar brottsutredningen eftersom uppgifter blir kända för de skyldiga som gör att de kan anpassa sina berättelser och gömma undan egendom.

 

I Sverige råder meddelarfrihet också i detta fall. Polismannen gör sig alltså inte skyldig till något brott, trots att informationen i detta fall skadar mycket mer än den gör nytta. Här finns ju inte något sådant allmänintresse som i det föregående exemplet, men meddelarfriheten gäller likaväl – I Norge är det inte tillåtet att lämna ut information i ett fall som detta.

 

2. Debattartikel mot chefens beslut

 

Antag att en offentlig tjänsteman skriver i en debattartikel att ett beslut som hans chef har fattat är illa grundat och enligt hans mening juridiskt felaktigt.

 

I Sverige är detta tillåtet. Och det är brottsligt (tjänstefel) att utsätta tjänstemannen för vissa ingripande påföljder, t.ex. löneavdrag, varning eller avsked. Sådana påföljder strider mot det s.k. repressalieförbudet.

 

I Norge är det lite mer osäkert med hänsyn till lojalitetsplikten vad som gäller. Normalt torde det vara tillåtet att skriva en sådan artikel. Men det kan under speciella förhållanden anses strida mot tjänstemannens lojalitetsplikt och någon gång leda till avsked (se Eckhoff – Smith, Forvaltningsrett, 7 uppl., s. 104 – 106).

 

3. Kritik av hög chef i departement mot regeringens lagstiftningsarbete

 

Antag att en hög chef i ett departement – t.ex. en rättschef i Sverige eller en ekspedisjonssjef i Norge – i en TV-intervju kritiserar regeringen inkl. det egna statsrådet för att vara alltför politisk i lagstiftningsarbetet och lyssna för dåligt på tjänstemännen och på argument som gäller lagstiftningens kvalitet. (Se Svensk Juristtidning 2003 s. 1 för ett exempel från verkligheten.)

 

I Sverige är detta utan tvekan tillåtet och får inte föranleda några åtgärder som innebär repressalier. Reglerna kan dock inte anses hindra att handlandet påverkar personens karriärutveckling i varje fall på längre sikt. Här finns ett problem med repressalieförbudet. Det är uppenbarligen mycket svårt att avgöra om en negativ åtgärd är en repressalie på grund av deltagande i medierna eller inte.

 

I Norge torde sådan kritik under vissa förhållanden anses strida mot tjänstemannens lojalitetsplikt och någon gång kunna leda till avsked, se Eckhoff – Smith s. 104 – 106.

 

4. Kritisk artikel med felaktiga uppgifter

 

Antag att en tjänsteman skriver en kritisk artikel och därvid lämnar felaktiga uppgifter om fakta som har med den egna tjänsten att göra.

 

I Sverige är detta tillåtet och kan inte bestraffas på något sätt. Men det går i praktiken inte att hindra att de felaktiga uppgifterna kan få betydelse vid bedömningen av personens skicklighet i t.ex. löne- och befordringssammanhang. Att han har skrivit en kritisk artikel får dock inte ges någon negativ vikt i sådana sammanhang. Huruvida så verkligen sker är dock i praktiken ofta omöjligt att avgöra. Här ser vi alltså återigen en svårighet med repressalieförbudet.

 

I Norge anses detta möjligen som ett tjänstefel som under vissa förhållanden kan föranleda disciplinpåföljd (ordensstraff) och någon gång avsked. Se Eckhoff – Smith s. 106.

 

 

5       Fördelar och nackdelar med det svenska meddelarskyddet jämfört med den norska regleringen

 

Som jag ser det har det starka svenska skyddet för information till massmedierna framför allt följande fördelar.

1. förutsebarhet: Tjänstemännen vet att de alltid har rätt att vända sig till medierna med missförhållanden och klagomål. De behöver i princip inte vara rädda att råka ut för repressalier. Den norska lojalitetsplikten medför en viss osäkerhet för tjänstemännen, kanske därigenom också ibland en sämre arbetsmiljö på grund av att en viss otrivsel smyger sig in. Sekretessregleringen bör vara så tydlig som möjligt.

2. insynsgaranti: Meddelarskyddet innebär en god garanti för att missförhållanden o.d. kommer i dagen. Det ligger ett starkt allmänintresse i detta.

3. informationsgaranti:Meddelarskyddet underlättar mediernas granskning av myndigheterna genom att de kan få information utan att behöva bryta – eller uppmana till att bryta – mot några bestämmelser. Granskningen kan avse t.ex. effektivitet, rättssäkerhet, hederlighet, sparsamhet och kvalitet i övrigt. Det måste anses finnas ett starkt intresse av att en ordentlig sådan granskning kan ske.

4. förtroendestärkande: Öppenheten innebär att allmänheten har god anledning att lita på att myndigheterna gör sitt jobb och använder skattepengarna på ett bra sätt. På så sätt medverkar meddelarskyddet till att stärka förtroendet hos människorna för myndigheterna.

5. demokratistärkande: En mycket stor öppenhet kan antas stärka demokratin genom att människor vet att de som är valda att utöva offentlig makt kan utsättas för närgången granskning och inte är skyddade och oåtkomliga. Detta torde innebära en starkare känsla av närhet till den offentliga makten och därmed sannolikt också en starkare känsla av att man kan vara med och påverka.

6. tydligt konventionsenligt: Det råder inte någon tvekan om att artikel 10 om yttrandefrihet i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna är uppfylld. Med de begränsningar som den norska lojalitetsplikten innehåller kan det kanske någon gång vara tveksamt om den norska regleringen uppfyller konventionens krav.

 

Det svenska meddelarskyddet har också nackdelar, enligt min mening främst dessa:

1. sämre sekretesskydd: Vissa uppgifter avslöjas som inte borde ha kommit ut. Det försämrar skyddet för en del hemliga uppgifter och medför t.ex. att effektiviteten försämras och att skyddet för den personliga integriteten försvagas.

2. sämre information i vissa fall:Människornas förtroende för myndigheterna kan försämras av att uppgifter som lämnas dit ibland är ganska dåligt skyddade. Det kan också minska allmänhetens benägenhet att berätta sådant för myndigheterna som är bra för dem att veta.

3. försvagad auktoritet:Myndigheternas auktoritet kan försvagas om det förekommer en omfattande intern kritik, särskilt om denna är delvis osaklig. Detta kan i extrema fall få samhällsbygget att svikta.

4. värdet av öppenhet ifrågasätts: Meddelarfriheten kan missbrukas och bl.a. användas på ett illojalt sätt. Därmed förlorar meddelarfriheten i anseende och värdet av öppenhet förringas.

5. tillämpningssvårigheter: Reglerna är svåra att tolka och tillämpa. Det gäller särskilt repressalieförbudet. Det medför att reglerna ibland kan kringgås, vilket kan minska förtroendet för lagen.

 

 

6       Avslutning

 

Det är en stor glädje att få inleda en viktig diskussion om norsk-svenska angelägenheter precis 100 år efter unionsupplösningen. Den gången visades det stort politiskt förnuft på både norsk och svensk sida och jag tror mig våga säga att kampen mellan våra båda länder den gången slutade oavgjort, 1-1.

 

Frågan är hur det står i landskampen om ett gott regelsystem för yttrandefrihet och lojalitetsplikt för offentligt anställda. För min del vill jag nog dra en lans för vår svenska reglering. Den innebär att man vet att man får kritisera ledningen utan risk, att man alltid kan säga sin åsikt och berätta nästan allt, och att man kan göra det anonymt om man vill. Därmed kommer kritik fram, vilket nästan alltid är värdefullt. Och det finns en ventil för var och en där missnöje kan pysa ut, liksom misstankar om oegentligheter. Det mår man bra av. I Sverige förekommer det så gott som aldrig att chefen säger ”det där får du inte berätta” eller ”det här håller vi för oss själva”. Det finns en stark känsla för att sådana direktiv inte får förekomma. Det tror jag främjar öppenheten, ja kanske rentav känslan av frihet på arbetsplatsen.

 

I denna landskamp vill jag därför hävda att ställningen är: Sverige – Norge 1-0.