1 Inledning
För mig är detta en ovanligt lättskriven festskriftsartikel. Mitt huvud är fullt av tankar om Justitiekanslern, och det mesta rinner ner i datorns innan- döme utan ansträngning.1
Men det är inte bara ämnet som gör artikeln lättskriven, det är också festskriftens mottagare. För några dagar sedan var jag på avskedsmottag- ning för Johan Hirschfeldt i Svea hovrätts magnifika entrésal. Om inte förr blev det då alldeles tydligt att Johan har en unik ställning i svenskt rättsliv, enormt respekterad och omtyckt som han är. Det var inte bara huvudperso- nens tacktal som var fyllt av ovanligt mycket värme.
Johan Hirschfeldt var justitiekansler i fyra år, 1992–96.2 Jag skriver några ord om Johans tid som JK i avsnitt 10.
1 Korta betraktelser kring JK:s verksamhet har gjorts av Sten Rudholm (JK 1962–67) i SvJT 1964 s.1f., Justitiekanslersämbetet 250 år, och av Bengt Lännergren (JK 1967–73) i SvJT 1974 s. 449 f., Några synpunkter på JK-ämbetet. Ingvar Gullnäs (JK 1973–80) har skrivit en del om sin tid som justitiekansler i sin otryckta självbiografi (2007) Borta ett tag men hem igen (se särskilt kap. 12 men även kap. 26 och 35). Betänkanden har avgetts av 1974 års JK- utredning (SOU 1978:59) och 1991 års JK-utredning (SOU 1993:37). Justitiekanslern (Johan Hirschfeldt) avgav ett mycket innehållsrikt och intressant remissyttrande över det sistnämnda betänkandet, JK:s dnr 1898-93-80. Se även Betänkande ang. justitiekanslerns, justitieombudsmannens och militieombudsmannens allmänna ämbetsställning m.m. (SOU 1939:7).
2 Sten Rudholms artikel i SvJT 1964 s. 1 f. innehåller en förteckning över de 32 första innehavarna av ämbetet, fram till år 1961. Därefter kom Sten Rudholm (1961–67), Bengt Lännergren (1967–73), Ingvar Gullnäs (1973–80), Bengt Hamdahl (1980–87), Hans Stark (1987–92), Johan Hirschfeldt (1992–96), Hans Regner (1996–2001) och jag själv (2001–).
3 Se Lännergren i SvJT 1974 s. 450.
s. 203
Den här artikeln innehåller i övrigt tankar om Justitiekanslerns roll och ansvar med viss betoning på några frågor som har varit kontroversiella. Det finns anledning att först kort beskriva vad Justitiekanslern gör.
JK:s roller och ansvarsområden
Justitiekanslern är jurist åt staten och därvid en juridisk diversebutik. Man kan säga att myndigheten har fem huvudsakliga ansvarsområden:
1. JK är regeringens juridiske rådgivare. Detta får dock tas med en nypa salt. Regeringens egentliga juridiska rådgivare finns i Regeringskansliet och JK:s rådgivningsverksamhet består mestadels i att avge yttranden över utredningsbetänkanden och departementspromemorior. Regeringen ger dock ibland JK specialuppgifter av rättsligt slag. Uppskattningsvis 5 % av myndighetens tid ägnas åt rådgivaruppgiften. Det kan jämföras med drygt 50 % i början av 70-talet.3
2. Justitiekanslern utövar tillsyn över myndigheterna och domstolarna. Detta gör JK för regeringens räkning, till skillnad från JO som gör det- samma för riksdagens räkning. JK har samma mandat och befogenheter för tillsynen som JO, men vår verksamhet är mycket mindre. Medan JO ägnar sig i stort sett bara åt tillsyn och har ca 55 årsarbetskrafter till sitt förfogande, satsar JK – som f.n. har 24 anställda – 10–15 % av sina resurser åt denna verksamhet.
3. JK reglerar skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Ungefär hälften av anspråken avser frihetsberövanden som inte leder till slutlig fällande dom. Skaderegleringsverksamheten tar 30–40 % av myndighetens samlade tid.
4. JK är statens advokat i rättsliga tvister. Mestadels handlar det om skade- ståndstvister där staten stäms på grund av påstått felaktiga beslut av dom- stolar och förvaltningsmyndigheter, eller underlåtenhet att fatta beslut. Nuförtiden avser en ganska stor del av skadeståndsanspråken uppgivna fel av lagstiftaren, ofta i form av brott mot EG-rätten. Andra vanliga anspråk gäller oacceptabelt långa handläggningstider i mål i domstol. Uppgiften att vara statens advokat drar mellan 10–15 % av resurserna.
s. 204
5. Den sista huvuduppgiften för JK är att vara tryckfrihetsåklagare, eller rättare sagt åklagare i mål som rör tryck- och yttrandefriheten. Det handlar i praktiken mest om att beivra brottet hets mot folkgrupp och brott mot meddelarfriheten. Men det handlar också om att värna tryck- och yttrande- friheten genom att inte i onödan väcka åtal eller vidta tvångsåtgärder. Den här huvuduppgiften tar 15–20 % av tiden.
Härtill kommer att Justitiekanslern är ett slags integritetsombudsman, dvs. värnare av privatlivet enligt vissa speciallagar. Av praktisk betydelse är framför allt det ansvar som vi har för att inte övervakningskamerorna översvämmar landet. Vidare är JK tillsynsman över advokaternas disci- plinverksamhet. I den egenskapen granskar vi Advokatsamfundets beslut i disciplinärenden för att se till att man inte är alltför släpphänt mot de sina. JK har också tillsyn över rättshjälpen och ser till, genom att överklaga tings- rätternas och ibland Rättshjälpsmyndighetens beslut, dels att rättshjälp inte används i andra fall än lagstiftaren har tänkt sig, dels att inte de advokater som avlönas av skattemedel får mer betalt än som är skäligt. Och dessutom företräder JK staten som arbetsgivare i vissa sammanhang.
En från resurssynpunkt betydelsefull syssla är den informations- och ut- bildningsverksamhet som JK utan formellt mandat ägnar sig åt. Den består framför allt av service till medierna och föredrag i en rad olika samman- hang, men också av ren utbildning för bl.a. åklagare och poliser. Efterfrå- gan när det gäller särskilt informationsverksamheten är stor.
Justitiekanslern är både en myndighet och en person. Man brukar skriva myndigheten med stort J och personen (chefen för myndigheten) med litet j. Instruktionen för myndigheten finns i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern (nedan instruktionen). Verksamheten styrs i övrigt främst genom dels lagen (1975:1338) om Justitiekanslerns tillsyn (nedan tillsynslagen), dels förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (nedan handläggningsförordningen). Mera i detalj styrs myndighetens verksamhet genom de årliga regleringsbreven och självfallet genom de ekonomiska medel som beviljas myndigheten genom statsbudgeten.
2 JK som juridisk rådgivare åt regeringen
Enligt sin instruktion (2 § tredje stycket) ska Justitiekanslern ”tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter”. JK är alltså ett slags ”kronjurist”. Men det förekommer inte numera någon rutinmässig rådgivning. Och ganska sällan lämnas det några råd som regeringen inte
s. 205
särskilt ber om. Den dagliga juridiska rådgivningen till regeringen sköts naturligtvis av de jurister som är anställda i Regeringskansliet.
Den rådgivningsverksamhet som förekommer gäller främst de lagstift- ningsförslag som lämnas i kommittébetänkanden och departementsprome- morior. Här är Justitiekanslern relativt flitigt anlitad som remissorgan, i drygt 80 lagstiftningsprojekt per år. Någon insats av betydelse görs dock i bara 10–20 % av ärendena. Skälet är resursknapphet och prioritering. Med tanke på den goda juridiska expertis som finns hos myndigheten vore det samhällsnyttigt om det fanns mer tid för remissverksamheten. Från min tid i Justitiedepartementet vet jag att skarpa och opåverkade juristögon kan göra mycket nytta i granskningen av lag- och motivtexter.
I övrigt handlar rådgivningsverksamheten mestadels om att regeringen lämpar över vissa arbetsuppgifter till Justitiekanslern. Främst handlar det då om uppgiften att reglera ersättningsanspråk som av olika skäl inte redan hör under JK:s ansvarsområde. Det kan t.ex. vara anspråk som är preskri- berade eller som av andra skäl inte är rättsligt grundade vid en strikt tillämp- ning av skadeståndslagen eller skadeståndsrätten i övrigt. Uppdragen kan också handla om tvister inom eller mellan myndigheter eller en bedömning av om staten har ett berättigat anspråk på viss egendom.
Det finns inte mycket att säga om regeringens sätt att använda Justitie- kanslern som juridisk rådgivare.4 Som juridisk expertmyndighet kunde dock Justitiekanslern ibland ges uppgiften att göra mindre utredningar eller utforma vissa lagförslag som i dag läggs på externa utredare eller hanteras inom Justitiedepartementet.
Det kan nämnas att Justitiekanslern i Finland och Estland är laglighets- granskare när det gäller regeringsbeslut. För det ändamålet deltar JK där i regeringens sammanträden. Så var fallet även här fram till år 1840, då den s.k. departementalreformen genomfördes. Jag tycker inte det finns anled- ning för JK att sakna denna uppgift. Laglighetsgranskningen kan göras av Regeringskansliets egna jurister. Tillsammans med Lagrådet utgör de en i princip tillräckligt god garant för lagförslagens laglighet. Det betyder inte att det alltid blir rätt, det finns många exempel på motsatsen. Men felen och bristerna beror på annat än att JK inte är inblandad.
4 Regeringens användning av JK som juridisk rådgivare har inte alltid varit så okontroversi- ell som den är i dag. I en av de fyra partimotioner som låg till grund för 1991 års JK-utredning uttalade Carl Bildt m.fl. (m), bl.a. med anledning av att JK Starks agerande i den s.k. Ebbe Carlsson-affären uppfattades som delvis politiskt: ”Det är möjligt att JK bör behålla flertalet av de uppgifter som nu ankommer på ämbetet. Under inga förhållanden bör JK dock i framti- den vara juridisk rådgivare åt regeringen.”
s. 206
Till rådgivningsverksamheten ska även räknas de initiativ som JK ibland tar till lagändringar eller utredningar. I begränsad utsträckning, efter förmåga och resurser, biträder Justitiekanslern också myndigheterna med juridiska råd.
3 Tillsyn
Justitiekanslern har tillsyn ”över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åliggan- den” (3 § instruktionen). Tillsynen omfattar såväl myndigheterna som såda- na som tjänstemännen. Tillsynsområdet preciseras, liksom behörigheten, i tillsynslagen. Justitiekanslern får väcka åtal för tjänstefel eller framställa yrkanden om disciplinåtgärder mot tjänstemän som har felat.
I 15 § instruktionen sägs sedan år 1998 att ett klagomål ska prövas av Justitiekanslern ”endast om frågans beskaffenhet ger Justitiekanslern anled- ning att ta upp saken till prövning”. Det betyder i realiteten att vi hos JK själva väljer vilka ärenden vi ska granska. Och i praktiken är det tyvärr ganska få anmälare som får något annat än ett avböjande svar. Denna verk- samhet måste nämligen – liksom remissverksamheten – användas som ett ”dragspel” och nedprioriteras när resurserna inte räcker.
En strävan nuförtiden är att vi ska ägna mycket av tillsynstiden åt s.k. systemtillsyn. Härmed avses en granskning av att ”systemet fungerar som det är tänkt”, dvs. i huvudsak att reglerna i allt väsentligt följs, att människor blir rättsenligt och rättssäkert behandlade och att inga ärenden faller mellan myndigheternas stolar. Det s.k. rättssäkerhetsprojektet är det främsta exemplet. Det gick ut på att undersöka om brottmålsprocessen uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas. Projektet leddes av Hans-Gunnar Axberger och utmynnade i en 500-sidig rapport med titeln Felaktigt dömda. Betydande rättssäkerhetsbrister framkom.
En fråga som har ventilerats i flera sammanhang och som aktualiserades när rapporten Felaktigt dömda presenterades är om JK:s tillsyn bör omfatta domstolarna. Många domare var kritiska mot att de blev – som någon sa – ”angripna bakvägen” i rapporten.
Det är en grundläggande princip i en rättsstat att domstolarna dömer självständigt och således utan att riksdagen, regeringen eller myndigheterna lägger sig i den dömande verksamheten. Som justitiekansler ställde jag mig bakom slutsatserna i rapporten Felaktigt dömda. Genom att på det sättet kritisera dömandet gjorde jag kanske på sätt och vis ett avsteg från den angivna principen?
s. 207
Nej, något avsteg från principen om domstolarnas självständighet var det inte fråga om. Alla målen var avgjorda och de friande domarna hade vunnit laga kraft. En kritisk genomgång av fällande domar som domstolarna själva har korrigerat innebär inte något ingrepp i domstolarnas självständighet. Därför vore det också möjligt att t.ex. granska tingsrättsdomar som ändras av hovrätterna.
Men viktigare är att domstolarna visade sig ha brustit i sin verksamhet i många av de elva fall som granskades av projektgruppen. Och rättsväsendet hade därtill visat en mycket begränsad förmåga till självrättelse; flera av resningsbesluten hade tillkommit efter insatser av bl.a. journalister. Enligt min uppfattning visar denna erfarenhet att det är nödvändigt att domstolar- nas verksamhet granskas utifrån. Det behövs för att säkerställa en långsiktigt godtagbar kvalitet i den dömande verksamheten. Annars finns risken att domstolarna förslappas i sin interna kvalitetssäkring. En sådan fara finns överallt och domstolarna är inget undantag.5, 6
Enligt min uppfattning dömer många domare i dag inte efter regelboken. För fällande dom fordras att den tilltalades skuld är ställd utom rimligt tvivel. Inte sällan förekommer det fällande domar som grundas på en annan sorts bedömning. Det skulle ta för mycket plats att utveckla detta här, och kontexten är inte den rätta. Jag kommer att återvända till ämnet i ett annat sammanhang.
En särskild fråga när det gäller tillsynen är hur långt Justitiekanslern ska gå i sin kontroll när det gäller myndigheternas och domstolarnas bedöm- ningar. Denna fråga inrymmer mycket som är grundläggande för synen på JK som tillsynsorgan.
Huvudregeln är att Justitiekanslerns tillsyn inte ska avse myndigheternas eller domstolarnas bedömningar i rättsliga frågor eller bevisfrågor. En stor mängd klagomål från enskilda avfärdas på den grunden. Det gäller exempelvis de allra flesta anmälningar från personer som säger sig vara oskyldigt dömda för brott. Men om en bedömning är uppenbart felaktig anses JK ändå kunna ingripa.
Huruvida en bedömning är uppenbart felaktig eller inte låter sig ibland
5 När det gäller domarnas sätt att ta emot den kritik som riktades mot domstolarna i rap- porten Felaktigt dömda vill jag hänvisa till mina artiklar Domarna och rättssäkerheten i SvJT 2006 s. 991, Belägg för oskyldigt dömda i JT 2006/07 s. 796 och Felaktigt dömda från ett JK-perspektiv i boken ”Rättssäkerheten i brottmål – ifrågasatt av Justitiekanslern” från Lunds Domarakademi våren 2007.
6 Det är intressant att notera Ingvar Gullnäs’ kortfattade synpunkter på dömandet i Borta ett tag men hem igen, s. 206. Han är bl.a. försiktigt kritisk till ”den utomordentliga restriktivitet som präglar både Högsta domstolen och Regeringsrätten när det gäller den s k dispensprövningen” och domstolarnas värdering av bevisning.
s. 208
inte avgöras vid första påseende. Frågan om man då ska granska ärendet närmare för att utröna om det har förekommit ett uppenbart fel är ofta besvärlig. Där tillämpar vi i dag en ordning som kan sägas innebära att vi tittar närmare på ärendet om det finns något särskilt skäl för det. Ett sådant skäl kan vara att ärendet är mycket uppmärksammat och att ett ställningstagande från JK:s sida av den anledningen kan göra nytta.
Ungefär på det sättet resonerade vi när vi gick igenom en hel del material för att få någorlunda klart för oss om det kunde föreligga ett uppenbart fel i bedömningen av skuldfrågan i det mycket uppmärksammade s.k. styck- mordsfallet där två läkare fråntogs sina legitimationer år 1991 sedan de av kammarrätten befunnits skyldiga till att ha styckat en kvinnas kropp. På tillgängligt material kunde vi inte säga att kammarrättens dom var uppenbart felaktig. Och därför avskrevs ärendet utan ytterligare åtgärder.
När det gäller bedömningar är det också viktigt att hålla i minnet att de någon gång kan grundas på obehöriga eller ovidkommande hänsyn. I varje fall kan det finnas misstankar om sådana hänsyn. Detta kan i vissa fall vara skäl nog att granska ett ärende. Skälen kan vara särskilt starka när det handlar om mycket uppmärksammade fall. Av den anledningen har vi inte omedelbart avvisat anmälningar som har gällt t.ex. utredningen av Palme-mordet, Estoniakatastrofen eller domarna mot Thomas Quick. Först när vi har kommit fram till att påståendena om mörkläggning e.d. tycks sakna fog har vi skrivit av ärendena.
En viktig del av JK:s tillsynsverksamhet är de inspektioner som görs hos såväl domstolar som förvaltningsmyndigheter. Inspektionerna torde inte sällan vara nyttiga för de berörda myndigheterna. Små fel i rutiner kan rättas till, prioriteringar göras om, brister i den interna tillsynen åtgärdas. Genom den erfarenhet som JK har från inspektioner kan en del värdefulla råd ges. Tyvärr räcker inte resurserna för en så omfattande inspektionsverk- samhet som vore önskvärt.
I tillsynsverksamheten ingår också granskningen av det som myndighe- terna kallar ”JK-listan”, dvs. de ärendeförteckningar som de flesta myndig- heter ska sända till Justitiekanslern före den 1 mars varje år. Dessa förteck- ningar ger en god bild av myndigheternas ärendehantering och diarieföring. För det allra mesta är ordningen mycket god, men det förekommer skräck- exempel. I ett par fall har vi på senare år tvingats följa upp granskningen med inspektioner för att klargöra det oacceptabla i att ärenden hanteras på ett sätt som t.ex. sätter krokben för offentlighetsprincipen.
Det bör till sist framhållas att JK:s tillsynsverksamhet – liksom JO:s – är av extraordinärt slag. Vi ska inte ersätta de ordinära tillsynsorgan som finns på olika håll i myndighetsvärlden, t.ex. Socialstyrelsen, Rikspolissty-
s. 209
relsen och länsstyrelserna. Det är viktigt att statsmakterna inte förlitar sig för mycket på JO och JK; tillsynsuppgifter som är viktiga bör anförtros åt myndigheter som verkligen kan ägna sig åt tillsynen på ett rutinmässigt och konsekvent sätt. JK och JO bör helst inte ges några ordinära tillsynsupp- gifter över huvud taget. Detta framhöll förre chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh ofta och med stor intensitet. Jag måste erkänna att jag då inte riktigt förstod hans engagemang för denna sak. Numera förstår jag det bättre. Den extraordinära tillsynen är av ett speciellt slag. Den ska kunna användas fritt och resurserna kunna flyttas dit där de för tillfället behövs. Det passar inte en sådan verksamhet att ha rutinbetonade uppgifter. Från bl.a. det perspektivet kan man ifrågasätta JK:s roll som ”integritetsombudsman” och ”rättshjälpstillsynsman” (se närmare i avsnitt 7 resp. 8).
Jag har nämnt att JO bedriver tillsynsverksamhet under riksdagen till skillnad från JK, som är regeringens myndighet. Behörighet och ansvar för de båda myndigheterna överensstämmer i allt väsentligt. För att undvika dubbelarbete samråder vi därför ofta under hand.
4 JK som skadereglerare
Vem som ska handlägga skadeståndsanspråk mot staten är ofta svårt att veta, i varje fall om man inte kan behörighetsreglerna i detalj.7 Men till skillnad från vad som tycks vara fallet i flertalet länder finns det här alltid någon att vända sig till för att få skadeståndsanspråk mot staten prövade. Staten fungerar i detta hänseende som vilken skadevållare som helst. Den behöriga myndigheten ger i princip alltid ett besked. Bara i undantagsfall hänvisas sökanden till att väcka talan i domstol.
Behörigheten för olika myndigheter att handlägga anspråk på skadestånd finns reglerad i skadehandläggningsförordningen från 1995. Den grundläg- gande principen är att Justitiekanslern handlägger anspråk på grund av s.k. beslutsskador, medan den berörda centrala förvaltningsmyndigheten hante- rar skadeståndsyrkanden som grundas på annat, s.k. faktiska skador. Finns
7 Det är att märka att regler om skadeståndsansvar för fel vid myndighetsutövning infördes först genom skadeståndslagen år 1972. Dessförinnan fanns det inte något praktiskt behov av en särskild skaderegleringsfunktion. Frågan om vem som bör företräda staten vid skade- reglering har därefter övervägts flera gånger, se bl.a. JK-ämbetet – Översyn av justitiekanslerns arbetsuppgifter och statens tvistehandläggning (SOU 1978:59), Myndigheters bevakning av statens rätt (Ds Ju 1983:5), Riksrevisionsverkets promemoria Statliga myndigheters fordrings- bevakning och skadereglering (verkets dnr 1986:280), Risk- och skadehantering i statlig verk- samhet (SOU 1992:40) och Justitiekanslern – En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m. (SOU 1993:37).
s. 210
det inte någon central förvaltningsmyndighet är JK behörig. Justitiekanslern har vidare rätt att ta över skaderegleringen från andra myndigheter, liksom att lämna över ansvaret till en annan myndighet.
Samma regler som för behörigheten att ensidigt reglera skador gäller för rätten att företräda staten i skadeståndsmål inför domstol.
Skaderegleringsverksamheten är relativt snabb och effektiv, i de flesta fall betydligt snabbare än en domstolsprocess skulle vara. Och den besparar domstolarna en massa mål. Verksamheten fyller därför en viktig funktion.
Det som främst kan kritiseras i JK:s skaderegleringsverksamhet är ändå tidsåtgången. Många ärenden tar 1 1⁄2 år att handlägga, några enstaka så mycket som två år. Skälet till tidsåtgången är i första hand ärendemängden; vi får in drygt 2 000 skaderegleringsärenden per år.8
Hälften av skadeståndsärendena avgörs dock på ca fyra månader. Det gäller framför allt de anspråk som grundar sig på frihetsberövanden som inte leder till fällande dom. Där har staten ett strikt ansvar, och de flesta ärendena är därför rutinbetonade och enkla.
Justitiekanslern är i princip bunden av skadeståndsrätten och får såle- des inte dela ut ersättning ”ex gratia”, dvs. utan stöd i lag. Det är bara regeringen som får hantera skattemedel på ett sådant fritt sätt. Då och då överlämnar dock regeringen anspråk till JK med uppdraget att skadereglera utan bundenhet till skadeståndsrätten.
Även om JK är i princip bunden av skadeståndsrätten händer det att vi avviker från denna. Det sker t.ex. genom att vi ibland avstår från att åbe- ropa preskription. JK anser sig kunna göra detta när det – något förenklat – finns mycket starka skäl. Så kan det t.ex. vara om det står klart att den som ställer krav har utsatts för ett allvarligt fel av staten och också har drabbats hårt av det.
Frågan om det ska göras invändning om preskription har aktualiserats i två uppmärksammade fall på senare tid, dels i den rättegång där de båda f.d. läkare som fråntogs sina läkarlegitimationer på grund av det s.k. styck- mordet år 1984 har stämt staten på skadestånd, dels i det nyuppväckta s.k. bordellärendet där två kvinnor har begärt skadestånd hos JK för att de rättsliga myndigheterna enligt deras mening inte tog sitt ansvar i mitten av 70-talet.
Det händer också att JK i skaderegleringsverksamheten avstår från att kräva den bevisning som normalt skulle fordras. Anledningen kan vara att
8 Det sammanlagda antalet inkomna ärenden var år 2007 8 772. Antalet har ökat kontinu- erligt sedan år 2002, då antalet var 3 713. Ett nytillkommet ärendeslag – rättshjälp – svarar därvid för drygt 2 000 ärenden.
s. 211
det tycks saknas skäl att ifrågasätta sökandens påståenden. Och vidare hän- der det att JK trots ett gynnsamt rätts- och bevisläge betalar ersättning av det huvudsakliga skälet att anspråket annars kan förväntas gå till domstol och utgången där är mer eller mindre oviss samt rättegången kan förväntas bli kostsam. I sådana fall händer det också att JK tar initiativ till förlikning inom ramen för skaderegleringsverksamheten. Därmed undgår staten risken att trots allt bli stämd. Inte sällan är det dessutom en fördel för bilden av staten som motpart i tvister att JK i vissa fall tar initiativ till förhandlingar om en lösning i godo.
Jag tror att mina företrädare som JK har hanterat den principiella lagbun- denheten på i huvudsak samma sätt. Ingvar Gullnäs har för sin del uttryckt sig så här angående kostnadsaspekten på en eventuell kommande process (SvJT 1978 s. 350): ”Jag eftersträvar med andra ord en lösning som är sam- hällsekonomiskt fördelaktig och fäster därför ibland mindre vikt vid frågan om lösningen också kan anses strikt korrekt från juridisk synpunkt.” Och i ett telefonsamtal som jag hade med honom på senhösten 2007 uttalade han sig på ett liknande sätt om JK:s valfrihet när det gäller frågan om preskrip- tion bör åberopas eller inte.
5 JK som statens advokat
Enligt 2 § i instruktionen åligger det Justitiekanslern ”att under regeringen bevaka statens rätt”. I mål som rör statens rätt ska JK föra talan när det inte ankommer på någon annan myndighet att göra det. Det förekommer i runda tal 80 sådana rättegångar kontinuerligt, och varje år tillkommer ca 40 nya mål.
Bland JK:s skilda funktioner synes det vara denna som oftast har ifråga- satts. 1974 års JK-utredning föreslog att funktionen skulle brytas ut och läggas under en särskild ”statsadvokat” på ungefär motsvarande sätt som i Norge (SOU 1978:59 s. 122 f.). Skälet var det ”spänningsförhållande” som finns mellan Justitiekanslerns verksamhet som statens advokat och andra roller. Man nämnde uppgiften att utöva tillsyn över myndigheterna (kan JK försvara den myndighet eller tjänsteman som anklagas och samtidigt vara så sträng mot myndigheten som tillsynsrollen fordrar?), rollen som särskild åklagare (kan JK anhålla en brottsmisstänkt tjänsteman eller den som miss- tänks för ett tryckfrihetsbrott och sedan hantera ett skadeståndsanspråk om anhållandet inte leder till fällande dom?), rollen som tillsynsman över den domstol där rättstvisten pågår (kan domstolen förhålla sig neutral i en tvist där en av parterna företräds av någon som har makt över domstolen?) och rollen som tillsynsorgan över advokaterna (kan en advokat agera otvunget
s. 212
och med full effektivitet om motparten företräds av den som kan starta ett disciplinärt förfarande mot advokaten?).
Utredningsförslaget – som hade stöd av JK Bengt Lännergren (se SvJT 1974 s. 456 f.) – ledde inte till lagstiftning. Och 1991 års JK-utredning lade inte fram något motsvarande förslag. Tanken tycks för övrigt då ha varit mer eller mindre död (se SOU 1993:37 s.99 f.). Det torde ha berott på främst två saker. Dels hade de flesta centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande verk dåmera tillagts processbehörighet inom sina verksam- hetsområden, varför JK:s behörighet i huvudsak bara avsåg s.k. besluts- skador. Och dels hade JK under ett antal år utan synliga problem hanterat sysslan som ”centralinstans” för statens rättstvister.
Av de fyra rollkonflikter som nämndes av 1974 års JK-utredning är det bara två som har någon praktisk betydelse, dels den som ligger i att JK har tillsyn över den myndighet som anklagas i tvisten och dels den som består i att JK både är part i och har tillsyn över domstolarna. Den första av dessa konflikter kan enligt min mening hanteras utan problem. JK har att beakta inte bara statens intresse utan också den enskildes. Staten ska alltså inte försvaras till varje pris; har det gjorts ett skadeståndsgrundande fel som har lett till skada ska ersättning utgå. Det betyder att JK har att noggrant bedöma vad som har skett och medge motpartens talan om övervägandena utmynnar i att detta är sakligt och rättsligt riktigt. En myndighet som förtjä- nar kritik ska inte hållas om ryggen. Ibland kan det naturligtvis vara svårt att veta vad som har hänt och att bedöma det inträffade rättsligt. Vid tvivel är det rimligt att JK intar den för staten gynnsammaste hållningen. Men detta innebär inte något problem i relation till tillsynsrollen. Och enligt min mening är det i princip bra att staten företräds av en institution som har till uppgift att bedöma det inträffade på ett sätt som innebär att hänsyn tas även till motparten. Därmed kan JK också ibland fungera som en rimligt opartisk medlare mellan myndigheten och den enskilde.
Den andra rollkonflikten är besvärligare, den som ligger i att JK både är part i och har tillsyn över domstolarna. Det är självklart att JK inte kan ta på sig tillsynskappan i ett pågående mål och ingripa mot domstolens agerande. När JK är part måste tillsynsrollen läggas åt sidan. Men det kan vara illa nog att domstolen vet att JK är tillsynsorgan. Någon kanske rentav skulle vilja hävda att vissa domare för att måna om sitt eget välbefinnande frestas att behandla JK särskilt gynnsamt. Erfarenheten måste dock anses vara – jag tror att mina företrädare håller med mig, liksom domare och advokater – att det inte finns några tendenser hos domstolarna att behandla JK särskilt förmån- ligt i processen. Tvärtom verkar domstolarna ofta angelägna att markera sitt oberoende i förhållande till statens företrädare. Och så bör det vara.
s. 213
Men även om domstolarna klarar att vara neutrala finns det en risk att statens motpart får misstankar om att domstolen gynnar JK på grund av dennes ställning som tillsynsorgan. Det påverkar i så fall partens förtroende för domstolens oväld. Denna risk skulle kunna vara ett skäl att dela på advokat- och tillsynsrollerna. Argumentet är dock enligt min mening inte av avgörande betydelse.
Det står klart att funktionen som statsadvokat bör ligga hos den myn- dighet som svarar för den frivilliga skaderegleringen. Denna funktion har i sin tur ett mycket nära samband med tillsynsrollen. Allt sammantaget är enligt min uppfattning skälen att bryta ut funktionen som statsadvokat från Justitiekanslern klart svagare än skälen för att behålla nuvarande ordning.
Det kan ibland diskuteras hur JK ska agera i sin egenskap av statens advokat. Av särskilt intresse är i vilken mån JK bör ta hänsyn till motparten genom att t.ex. avstå från invändningar som visserligen skulle kunna leda till framgång men som av olika skäl kan anses diskutabla. Utgångspunkten för agerandet är, som jag tidigare har framhållit, att staten inte ska vinna orättmätigt. Vi försöker därför aldrig att dribbla med fakta, inte heller att vinna med rättsliga argument som vi i själva verket inte tror på. Jag tycker att detta är den rimliga hållningen för en statens advokat. Men det kan nämnas att kollegerna i Norge och Danmark – Regjeringsadvokaten resp. Kammeradvokaten – intar en något mer traditionell advokatroll.
En annan fråga är om JK ibland bör vara mer generös mot motparten än som motiveras av den rena juridiken. Denna fråga har berörts tidigare när det gäller skaderegleringsverksamheten (avsnitt 4). Och vi gör i princip samma bedömningar när tvisten har gått till domstol. Det betyder t.ex. att staten ibland avstår från att åberopa preskription. Så sker normalt om det står klart att motparten har utsatts för allvarliga fel som staten är ansvarig för och har drabbats hårt av det. En annan situation då det är tänkbart att avstå från preskriptionsinvändning är att det finns mycket starka skäl att få sakfrågorna belysta inför domstol.
JK anlitade förr i tiden ganska ofta advokater för att ta hand om de större rättegångarna. Så sker numera ytterst sällan. Under min tid har det bara hänt två gånger, varav det ena målet var i USA (med åtföljande advokat- krav) och det andra var ett mål där den berörda myndigheten redan hade anlitat en advokat som hade utfört en hel del arbete. Vi försöker i stället nuförtiden att skaffa oss den kompetens som behövs för att kunna före- träda statens intressen på ett tillräckligt kvalificerat sätt. Det är inte alltid lätt. Advokaterna har utan tvivel en särskild yrkesskicklighet när det gäller processande och vissa rättsområden. I den mån JK anlitar en advokat väljs någon av de allra bästa. Att JK:s egen personal hanterar en process kan
s. 214
därför ibland innebära att staten företräds på ett mindre professionellt sätt än om en advokat hade hyrts in.
Det finns dock mycket som talar för den nuvarande ordningen, alltså att advokater anlitas bara i sällsynta undantagsfall. En sådan omständighet är att kostnaderna för processerna på så sätt kan hållas nere. Om en assessor med 40 000 kr i månadslön ägnar 200 timmar åt ett mål blir det betydligt billigare än om staten köper motsvarande arbetsinsats av en advokat till en timkostnad mellan 2 000 och 4 000 kr. En skicklig advokat är säkert ibland snabbare och effektivare i vissa hänseenden, men kostnaden blir ändå betydligt högre. Från advokathåll skulle man kanske argumentera att anlitande av advokater ger staten ett bättre utfall. Detta stämmer nog i vissa fall. Men detta argument har ändå en begränsad bärkraft eftersom staten med JK:s synsätt inte bör få ett bättre utfall än tvisten verkligen motiverar. JK anpassar således sin processföring så att staten inte ska vinna orättmätigt och så att den enskilde kommer till sin rätt.
Till det nu sagda kommer att JK-medarbetarna håller mycket hög juridisk klass och att vi dessutom nyligen har inrättat en särskild processenhet med hög kompetens för de stora processerna.
Till saken hör också att advokater tycks vara mindre benägna att ägna sig åt ”kalkylerat risktagande” än vi är hos JK. Advokater vill, förståeligt nog, göra ett perfekt arbete och inte riskera att huvudmannen förlorar till följd av någon miss när det gäller grunder, bevis eller rättslig argumentation. Det betyder ibland både hängslen och livrem i förberedelsearbetet, och inte sällan behöver advokaten minst en biträdande jurist vid sin sida. Vi hos Justitiekanslern undviker att gå in på sådant som vi antar vara onödigt och tar medvetet vissa risker, bl.a. för att hålla kostnaderna nere.
Med detta sagt vill jag dock framhålla att jag är utomordentligt nöjd med det arbete som har gjorts av de advokater som har hjälpt oss i de tvister som hade inletts innan jag tillträdde som JK.
6 Tryck- och yttrandefrihet
Det är bara Justitiekanslern som får väcka åtal för tryck- och yttrande- frihetsbrott. Detta framgår av 9 kap. tryckfrihetsförordningen (TF) och 7 kap. yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Ordningen ses som en garanti för att yttranden i medierna inte angrips i onödan, varvid JK tänks ha de kun- skaper och det omdöme som behövs för att med konsekvens värna tryck- och yttrandefriheten så långt som lagstiftaren har avsett. Tanken att rätte- gångsordningen ska tjäna som ett försvar för de grundläggande friheterna fullföljs genom jurysystemet.
s. 215
Åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrott är ovanliga. När Justitiekanslern väckte åtal i maj 2006 mot Expressens ansvarige utgivare Otto Sjöberg för förtal av skådespelaren Mikael Persbrandt var det första gången på ca 15 år som JK väckte åtal för förtal.9 Något vanligare är åtal för hets mot folk- grupp samt för brott mot de särskilda bestämmelser som skyddar meddelarfriheten – efterforskningsförbudet (TF 3:4 och YGL 2:4), repressalieförbudet (TF 1:3 och YGL 1:4) och röjandeförbudet (TF 3:3 och YGL 2:3). Även om åtalen på tryck- och yttrandefrihetsområdet är få är anmälningarna ganska många, ca 500 per år.
Det torde vara känt bland många att jag förespråkar en teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag som inrymmer allt grundlagsskydd för yttranden i medierna (se SvJT 2007 s. 585 och den debatt som förekom i Dagens Nyheter, Expressen och Upsala Nya Tidning under hösten 2007). Enligt min uppfattning bör skyddet för yttrandefriheten behållas på samma nivå som i dag med ett undantag. Jag avser då skyddet för människors privat- liv. Det bör införas en bestämmelse som skyddar mot grova oförsvarliga intrång i privatlivet, och en sådan bestämmelse bör gälla även för yttranden i medierna. Anledningen är tudelad. Dels anser jag att det följer en sådan lagstiftningsskyldighet av den s.k. Caroline-domen (Europadomstolens dom 24.6.2004 i målet von Hanover./. Tyskland). Dels är en sådan bestämmelse enligt min mening motiverad för att vi ska få rimlig balans mellan yttrandefrihetsintresset och intresset av skydd för privatlivet. Jag vill understryka att bestämmelsen bara skulle skydda mot grova intrång som är oförsvarliga.
I övrigt bör skyddet för tryck- och yttrandefriheten bevaras i allt väsent- ligt oinskränkt. I debatten har flera medieföreträdare motsatt sig tankarna om en teknikoberoende reglering med argument som visar att de har miss- förstått vad saken handlar om. Deras argument går ut på, i huvudsak, att tryck- och yttrandefriheten är en så viktig del av en öppen demokrati att den måste försvaras mot de inskränkningar som en teknikoberoende reglering skulle innebära. Just häri ligger missuppfattningen, för det är utan tvivel möjligt att lagstifta utan koppling till tryckpressar, radiovågor eller tekniska upptagningar och ändå behålla skyddet för de yttranden som man vill värna särskilt. Det gäller t.ex. yttranden i tidningar, tidskrifter, böcker, radio, TV och filmer.
Jag kan inte tro annat än att de flesta debattmotståndare som använder det nämnda argumentet faktiskt förstår att skyddet för medierna – inklusive
9 Åtalet ledde sedermera till fällande dom. Jag känner inte till när den senaste fällande domen för förtal dessförinnan meddelades efter åtal av Justitiekanslern. Mina begränsade efterforsk- ningar har hittills inte gett någon träff.
s. 216
den kanske allra viktigaste komponenten, meddelarskyddet – blir precis lika bra om man i lagen skriver t.ex. ”tidningar, tidskrifter och böcker” som om man behåller det nuvarande ”tryckt skrift”. Därför måste motståndet bero på något annat. Jag tror för min del att det mest handlar om en rädsla för att lagstiftaren vid en förnyad genomgång av skyddet för yttrandefriheten ska stanna i slutsatser som innebär att skyddsnivån i olika hänseenden blir lägre än den är i dag.
Det sistnämnda är enligt min mening inte något hållbart argument. Beslut om hur lagen ska utformas måste med förtroende överlämnas till riksdag och regering. I en demokrati måste man förlita sig på lagstiftaren och hoppas att det blir den sakliga tyngden i argumenten som avgör hur lagen kommer att utformas.
Däremot finns det andra argument som har större bärkraft än de hittills nämnda. Det gäller argumentet att problemen med den nuvarande reglering- en trots allt inte är så stora att de motiverar en genomgripande omläggning. Och det gäller argumentet att EU-medlemskapet kan göra det svårt att införa nya grundlagsbestämmelser i konflikt med vissa regler i gemenskapen. Dessa motargument fordrar en ingående diskussion där vinsterna av en omläggning vägs mot risker och nackdelar på ett omsorgsfullt sätt.
Huruvida Justitiekanslern bör behålla sin nuvarande roll som ensam åklagare i mål om yttrandefrihet vill jag för närvarande lämna öppet. Det kan nog diskuteras om det innebär någon stor skillnad till yttrandefrihetens förmån att JK är åklagare. På samma sätt kan det diskuteras om det betyder särskilt mycket att det är en jury som dömer i dessa mål. Vad som kan konstateras är att de skilda rättegångsordningarna skapar en hel del bekymmer när det är oklart om grundlagen är tillämplig eller inte och sålunda vem som är rätt åklagare. Rättsfallet NJA 2002 s. 583 ger en god illustration till detta. Om de skilda ordningarna ska behållas, bör man enligt min uppfatt- ning ändra reglerna på ett sådant sätt att JK:s talan inte blir avvisad om det till sist skulle visa sig att yttrandena i fråga inte omfattas av grundlagen.
Det kan nämnas att Justitiekanslern föreslog en lagändring efter domen i NJA 2002 s. 583. JK:s skrivelse överlämnades till Tryck- och yttrandefrihetsberedningen, som i sitt betänkande SOU 2004:114 avvisade förslaget med motiveringen att problemen inte hade tillräckligt stor praktisk betydel- se. Beredningen har tyvärr inte alltid varit intresserad av att rucka på det nuvarande systemet för att skapa en bättre ordning. Detta framgår med all önskvärd tydlighet av det senaste betänkandet, SOU 2006:96, där man misslyckades med uppdraget att lägga fram ett hållbart förslag till teknik- oberoende reglering av yttrandefriheten. Se härom min ovannämnda artikel i SvJT 2007 s. 585.
s. 217
7 Skydd för privatlivet
Enligt 29 § andra stycket lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning får Justitiekanslern överklaga beslut om tillstånd till allmän kameraövervakning. För det ändamålet får JK del av alla sådana beslut av länsstyrelserna. Avsikten är att Justitiekanslern ska tillvarata det allmänna intresse som består i att den personliga integriteten – människors privatliv – ska skyddas mot onödiga ingrepp.
Uppgiften är angelägen och hos Justitiekanslern bevakar vi noga varje principiellt betydelsefull utvidgning av kameraövervakningen. För närvaran- de finns t.ex. en rad mål i förvaltningsdomstolarna som handlar om över- vakning av gångstråk och torg i stadskärnor. Om sådan övervakning tillåts innebär det en principiellt viktig förändring och en bevakning av människor som hittills saknar motstycke i landet.
Även om uppgiften att värna den personliga integriteten är mycket viktig kan det diskuteras om det är rationellt att den i fråga om övervakningskameror handhas av JK. I andra sammanhang är det främst Datainspektionen som är ”integritetsskyddsmyndighet”, och det finns en del som talar för att uppgiften koncentreras till en enda myndighet som kan anlägga en konse- kvent helhetssyn på integritetsskyddsfrågorna. Det är ett argument för att Datainspektionen – kanske så småningom under ett annat namn – får ta sig an denna uppgift även i fråga om övervakningskameror.
Att Justitiekanslerns uppgifter när det gäller integritetsskydd behöver för- ändras får anses framgå av erfarenheterna från de övriga områden – alltså vid sidan om kameraövervakning – där lagstiftaren har gett JK ett ansvar att värna om privatlivet. Det finns två sådana områden, nämligen kreditupplys- ning och inkassoverksamhet. JK:s uppgifter framgår av 23 § kreditupplysningslagen (1973:1173) resp. 19 § inkassolagen (1974:182) och består i att överklaga Datainspektionens beslut om tillstånd m.m. för att ”ta till vara allmänna intressen”. Härmed avses just integritetsskyddsintresset. Under många år har vi inte överklagat ett enda beslut av Datainspektionen, och erfarenheten måste därför sägas vara att inspektionen tillgodoser integritetsskyddsintresset på ett – i varje fall såvitt JK kan bedöma – fullgott sätt. Även på dessa områden borde därför inspektionen kunna ”överta” JK:s uppgift, vilket synes kunna ske genom att överklagandemöjligheten slopas.
Att lagstiftaren har gett Justitiekanslern vissa uppgifter som ”integritets- skyddsombudsman” har inneburit att JK sett sig föranlåten att bevaka privatlivets intressen även i andra sammanhang, t.ex. i remissyttranden och andra lagstiftningsfrågor. Ett exempel är den debatt som har förekommit om behovet av ett förstärkt skydd för privatlivet i bl.a. medierna (se före-
s. 218
gående avsnitt). Någon egentlig expertis på området kan myndigheten dock knappast sägas ha, och uppgiften sköts nog därför ibland lite amatörmässigt och utan full konsekvens. Det är en svår uppgift att värdera integritetsskyddet i olika situationer och att balansera det mot andra intressen, något som för övrigt framgår med önskvärd tydlighet av Integritetsskyddskommitténs delbetänkande Skyddet för den personliga integriteten (SOU 2007:22).
8 Rättshjälp och advokatarvoden
Sedan den 1 april 2005 har JK från Domstolsverket tagit över uppgiften att överklaga beslut av domstolar och andra myndigheter angående rättshjälp och ersättning av allmänna medel till olika rättsliga biträden.
Justitiekanslern var långt ifrån angelägen om denna uppgift, som ligger en bit vid sidan om det som myndigheten annars ägnar sig åt som juridisk expertmyndighet. Men vi motsatte oss den inte när Justitie- och Finansdepartementen ville ha en ny lösning. I Regeringskansliet var man missnöjd med de snabbt stigande försvararkostnaderna, och Domstolsverket ville gärna slippa en uppgift som man ansåg störde verkets förhållande till domstolarna.
Hos Justitiekanslern avsätter vi mellan 5 och 10 % av de samlade resurser- na till denna syssla. Under ett år får vi in drygt 2 000 rättshjälpsärenden av olika slag. Av dessa är det knappt 100 som avser remisser från hovrätterna, HD eller Rättshjälpsnämnden i mål där advokater eller enskilda har över- klagat beslut från lägre instans.
Ungefär ett av fyra ärenden avser ersättning till advokater. Och ungefär tre av fyra sådana ersättningsärenden gäller offentliga försvarare, övriga rättshjälpsbiträden. Vi överklagar i uppskattningsvis ett fall av 30. När det gäller försvarararvoden överklagar vi i ungefär ett fall av tio.
Överklagandeuppgiften är viktig. Inte minst från statsfinansiell synpunkt vore det oförsvarligt om domstolarnas rättshjälps- och ersättningsbeslut inte kunde överklagas av någon företrädare för staten. Enligt min mening kan det dock diskuteras om JK är rätt myndighet att handha uppgiften. Som tidigare har sagts bör JK:s – liksom JO:s – tillsynsverksamhet vara av extraordinärt slag. I den mån det behövs ordinär tillsyn inom ett område bör den handhas av någon expertmyndighet och inte av JK eller JO. Från det perspektivet vore det sannolikt bäst om överklagandeuppgiften lades på Rättshjälpsmyndigheten. Det skulle fordra vissa regeländringar, men jag kan inte se någon tungt vägande invändning mot en sådan ordning.
Från advokathåll hävdas ibland att Justitiekanslerns uppgift att över- klaga beslut om advokatarvoden kommer i konflikt med myndighetens roll som övervakare av rättssäkerheten i bl.a. brottmål. Tanken är att JK genom
s. 219
sina strävanden att hålla nere ersättningarna motverkar sådana omsorgsfulla advokatinsatser som behövs för att misstänkta ska få ett tillräckligt gott försvar. Det är naturligtvis riktigt att försvararens insats många gånger har stor betydelse och att det måste finnas utrymme för advokaten att lägga ner den tid som behövs för att förbereda och genomföra ett gott försvarar- arbete. Det gäller särskilt i mål där omständigheterna är svårutredda eller bevisläget komplicerat. Om JK eftersträvar en alltför låg ersättning kan det förvisso motverka rättssäkerheten.
Att JK:s roller på sätt och vis står i motsatsförhållande till varandra är emellertid inte unikt för denna situation. Fler exempel finns i bl.a. avsnitt 5 om JK som statens advokat. JK:s roll som statens företrädare med ansvar även för enskildas rätt innebär med nödvändighet ofta en balansgång och en avvägning mellan olika intressen. Det är enligt min uppfattning bara bra att den som ska tillgodose statens synpunkter gör det med hänsyn tagen även till motstående krav. Balansgången innebär på det nu aktuella området att JK inte överklagar beslut om försvarararvode utan att ordentligt försöka beakta de krav som uppdraget har ställt på advokaten. Och vi överklagar i princip inte ersättningsbeslut där kostnadsräkningen ger en god bild och arbetet framstår som motiverat även om det har krävt ovanligt mycket tid, inte heller där det framgår att tingsrätten har övervägt arvodesnivån ordentligt. Vidare överklagas i princip bara sådana beslut där ersättningen ligger påtagligt högre än som ter sig någorlunda normalt utifrån en jämförelse med förhandlingstiden i målet.
Det kan slutligen anmärkas att det finns vissa skäl att tro att advokaternas missnöje med den s.k. brottmålstaxan ger den effekten att vissa advokater överdriver antalet arbetade timmar. Detta är självfallet oacceptabelt i den mån det förekommer. Fusk är fusk. Men dessutom urholkas såväl advokat- moralen som ersättningssystemets trovärdighet. Advokaterna måste få en rimlig ersättning, advokatsamfundet måste acceptera ett rimligt ”bud” från statsmakterna och de enskilda advokaterna måste fås att godta ersättnings- nivån och ta betalt enbart för nedlagd tid. Det kan möjligen finnas skäl för Justitiedepartementet att på nytt undersöka, dels hur antalet yrkade timmar har utvecklats i relation till förhandlingstiden i målen, dels om ersättnings- nivåerna skiljer sig väsentligt mellan olika orter i landet.
9 Advokaternas disciplinverksamhet
Sveriges advokatsamfund handhar disciplinärenden beträffande advokater. Den som är missnöjd ska alltså göra sin anmälan till samfundet. För att inte advokaterna ska hålla varandra om ryggen eller ta andra ovidkom-
s. 220
mande hänsyn har allmänheten insyn och möjlighet att påverka verksam- heten på framför allt två sätt. Det ena är att allmänrepresentanter deltar i den disciplinära verksamheten. Det andra är att Justitiekanslern utövar tillsyn över verksamheten och bl.a. får begära att disciplinnämnden vidtar åtgärder mot en advokat som åsidosätter sin plikt (8 kap. 6 § tredje stycket RB). JK får även överklaga beslut av disciplinnämnden till HD (8 kap. 8 § tredje meningen RB).
Under mina hittillsvarande sex år som JK har det bara inträffat tre gånger att vi har ingripit på något sätt i dessa ärenden. I det första fallet åter- tog vi sedermera våra anmärkningar, i det andra fick advokaten en erinran och i det tredje åtalade jag en advokat för brott mot tystnadsplikt. I det sistnämnda fallet dömdes advokaten (dock för brott mot yppandeförbud på samtidig talan av allmän åklagare) och uteslöts därefter av samfundets disciplinnämnd.
Hos Justitiekanslern blir alla disciplinbeslut från samfundet lästa av någon av de mera erfarna medarbetarna, som därefter föredrar ärendena skriftligt för mig. Oftast sker det i form av förslag att ingenting ska göras. Ibland lånar vi in disciplinnämndens akt för närmare granskning. Det sker dock relativt sällan.
Enligt min uppfattning fungerar systemet väl. Det finns inte någon grund för att hävda att samfundet i sin disciplinverksamhet är alltför släpphänt mot de egna ledamöterna. Bedömningarna är förtroendeingivande, och de utredningar som görs är tillräckliga utifrån de förutsättningar som gäller. Utifrån synpunkten att besluten bör vara begripliga för även andra än nämnden resp. prövningsavdelningen kunde man dock ibland önska sig något utförligare motiveringar. Jag inser att detta skulle kräva mycket tid och därmed öka kostnaderna väsentligt. Men en rimlig kompromiss kunde vara att man skriver förklarande motiveringar i principiellt betydelsefulla ärenden och i de ärenden i övrigt där det behövs för att skälen ska kunna förstås – i egentlig mening – av utomstående.
JK:s roll är framför allt att bidra till förtroendet för advokatväsendet. Och från den utgångspunkten är tillsynen viktig. Det finns enligt min mening inte någon anledning att ändra i systemet, vilket annars har föreslagits med jämna mellanrum.10 Min inställning till disciplinverksamheten och JK:s roll i densamma stämmer för övrigt väl med vad mina företrädare Olle Alsén
10 Se SOU 1999:31 med hänvisningar.
s. 221
och Bengt Lännergren uttalade år 1962 resp. 1971 när de redovisade sina synpunkter på det då 14 resp. 23 år gamla disciplinsystem som nu fyller 60 år.11
10 Johan Hirschfeldt som JK
När Johan Hirschfeldt intervjuades i TV8:s program Rättens tjänare den 3 december 2007 fick han frågan om vilken del av hans yrkesliv som han hade gillat bäst. Det gladde oss hos JK att han nämnde tiden som justitie- kansler som den kanske mest stimulerande och utmanande. Att JK-tiden inte var alltigenom behaglig framgick dock också. Under den stora brottsutredning om barnpornografi som pågick under denna tid tvingades Johan och medarbetarna att titta igenom en mängd barnpornografiska filmer. Enligt Margit Kallner – då som nu chef för JK:s kansli – var han mycket bekymrad över den påfrestning som detta innebar för arbetskamraterna.
När man hos myndigheten fick beskedet våren 1992 att Johan Hirsch- feldt skulle bli ny JK var man ”ganska överlycklig”. Johan kom från arbetet som rättschef i Statsrådsberedningen och hade ett genuint gott rykte som en både omtänksam och skicklig chef. På den tiden var myndigheten placerad i Ryningska palatset på Stora Nygatan i Gamla Stan, dit man hade flyttat från Västra Riddarhusflygeln år 1987. Den då nyblivne chefen Hans Stark hade lyckats väl i förhandlingarna med dåvarande Byggnadsstyrelsen och Justitiedepartementet. De nya möblerna och inredningen i övrigt gjorde alla glada. Och när Johan Hirschfeldt flyttade in i det vackert inredda JK-rummet den 1 mars 1992 var det enda nya som inköptes en mer ergonomiskt anpassad skrivbordsstol (som Johan sedan tog med sig till Svea hovrätt), en pall och ett skrivbordsunderlägg i skinn.
Hurdan var han då som JK? Jag har frågat några av de dåvarande medarbetarna:
Johan var ytterst ambitiös, jobbade hårt och hade noggrann koll på balan- serna. Han var mycket seriös, klok och omdömesgill, angelägen om att ald- rig framhäva sin egen person och alltid mån om personalen. Medarbetarnas uppfattning är att han hade ”stenkoll” på litteratur och förarbetsuttalanden. Det gällde även sådant som bara perifert hade med Justitiekanslerns verk- samhet att göra. Han visste exempelvis alltid vad som stod i olika betän- kanden, vilka utredningar som arbetade med olika frågor och vad som var
11 Se Olle Alsén i TSA 1962 s. 145 f., Advokatväsendet och Justitiekanslern 1948–61, och Bengt Lännergren i TSA 1971 s. 477 f., Advokaterna och JK (referat av ett anförande vid samfundets fullmäktigemöte).
s. 222
på gång. Om ett beslutskoncept hade passerat Johan var man säker på att beslutet var rätt. Vidare var han noga med att myndighetens anslag användes på rätt sätt. En gång per år gjorde man personalutflykter, bl.a. till Skansen och Millesgården. Några extravaganser var det aldrig fråga om.
Även om Johan var en mycket seriös och skicklig yrkesman fanns det andra sidor hos honom som personalen uppskattade kanske väl så mycket. Han var något av en kontrasternas man, rentav lite disträ ibland. Han var t.ex. mycket mån om att även han skulle ha kaffevecka, men det har diskuterats om han någon gång kom ihåg denna plikt. Och såvitt bekant är han den ende justitiekansler som har setts i shorts under arbetstid.
Man berättar också gärna om en episod med en ny ljus linnekostym som speglar Johans sympatiska sparsamhet men ännu mer hans självkänsla och stora humor. Jag nöjer mig med att föra vidare så mycket av berättelsen.
Då Johan Hirschfeldt slutade var det många på myndigheten som sa att en sådan bra chef får man bara en gång i livet.
Själv minns jag några möten mellan Justitiekanslern, Justitiedepartementet (där jag arbetade) och Arbetsmarknadsdepartementet angående skade- ståndsanspråk som gällde brott mot EG-rättens regler om lönegaranti. Brott mot EG-rätten – eller EES-rätten som det då handlade om – var något helt nytt. Ingen ville riktigt erkänna att något sådant faktiskt fanns. Men Johan Hirschfeldt ledde sammanträdena med stor auktoritet och skicklighet och fick till sist oss alla att inse att de svenska reglerna, såsom de nyligen hade ändrats, faktiskt var skadeståndsgrundande och att det inte tjänade något till att spjärna emot.
11 Några avslutande reflektioner
Som justitiekansler tvingas man ibland till överväganden och ställningstaganden av ett annat slag än som är vanligt för jurister. Hur ska man t.ex. agera om det blir en konflikt mellan å ena sidan vad som är mest ”rätt” och därtill bäst för JK:s auktoritet och å andra sidan det egna samvetet? När bör man uttala sig offentligt i en viktig rättspolitisk fråga, när man känner sig övertygad eller först när man vet? Vilken hänsyn bör man ta till risken att man orsakar politiska problem för sin minister?
En annan fråga som man ofta ställs inför är hur man ska göra när JK:s agerande missuppfattas. När man får in en anmälan mot en myndighet och svarar medierna att man ”nu ska titta på anmälan”, vilket man ju alltid gör, kan den kritiske kommentatorn säga att JK ”inledde en granskning med buller och bång” (Maria Abrahamsson i SvD 23.12.07). Och när JK driver ett mål till Högsta domstolen därför att det fordras prejudikat för
s. 223
att rättsläget ska etableras, och under tiden i skaderegleringen följer den linje som fordras i processen för att prejudikatet ska kunna skapas, kan det heta att JK varit ”synnerligen restriktiv i sin processföring som ombud för staten” (Clarence Crafoord i Europarättslig tidskrift 2007 s. 933; jfr citatet på s. 934). Min erfarenhet är att såväl medier som jurister nästan alltid gör sitt bästa för att förstå JK:s agerande rätt och att det alltså handlar om missförstånd snarare än om vilseledanden. Och det bästa för den som är JK är nog att ta misstagen med ro även om det må klia i fingrarna ibland. Det skadar förstås inte att försöka förklara så tydligt som möjligt när man får chansen, men det är i regel klokast att inte envisas.
En annan situation där man ibland slits mellan sin övertygelse och vad som faktiskt är klokt kan uppkomma om det hävdas att man är jävig att hantera ett ärende som JK. Den frågan dök upp hösten 2007 när en åklagare anmäldes till JK för sitt beslut om husrannsakan och beslag av en dator hos journalisten och juristen Trond Sefastsson. Han och jag hade samarbetat i ett ärende några år tidigare och jag hade skickat honom ett antal e-brev som nu kunde finnas kvar i hans dator. Några journalister skrev att jag därmed måste anses jävig att hantera anmälan mot åklagaren. För mig stod det klart att den prövning jag kunde komma att göra var sådan (eftersom beslaget skulle prövas av domstol) att det inte kunde finnas anledning att på sakliga grunder ifrågasätta mitt oberoende. Såvitt jag kunde märka ”dog” jävsfrågan ganska snart och jag kvarstod som beslutsfattare i ärendet (beslut 19.12.2007, dnr 6372-07-31). I sak var detta utan tvivel riktigt. Men om det hade kommit fler ifrågasättanden av min objektivitet i ärendet hade jag nog ändå bort träda tillbaka för att inte i onödan äventyra förtroendet för beslutet. Jag kunde i så fall ha bett JO att ta över ärendet eller regeringen att förordna en särskild JK för just detta fall.
Den fråga som kanske oftast ställs i diskussioner kring Justitiekanslern är den om konflikter och spänningsförhållanden mellan JK:s olika roller. Dis- kussionerna tycks dock ha varit vanligare förr. I direktiven till både 1974 års och 1991 års JK-utredningar framhölls och ifrågasattes rollkonflikterna. Men några förändringar av betydelse har inte genomförts. Och enligt min mening har ifrågasättandena över huvud taget varit starkt överdrivna. Som sägs i regleringsbreven nuförtiden ska Justitiekanslern se till att den enskilde kommer till sin rätt utan att statens intresse träds för när. Så bör det vara, och redan däri ligger konflikter.
Johan Hirschfeldt uttryckte det väl när han gav mig några råd innan jag skulle tillträda som JK. ”Rollkonflikterna går att hantera. Man måste vara professionell bara, och göra rätt.”