1 Inledning
1.1 Bakgrund och frågor
Sedan ett par år kan vi i Norge och Sverige nästan varje dag möta människor som tigger. De är utanför butiker, järnvägsstationer, restauranger och museer. De är på trottoarer, gångvägar, broar och torg. De är nästan överallt i de stora städerna. De flesta är romer från Rumänien. Så gott som alla kommer från sydöstra Europa. Man kan tala om en tiggarinvasion i våra länder.
Även under en period i början av 2000-talet var det vanligt att romer kom till norra Europa för att tigga. Men åtminstone i Sverige skickades de då ut ur landet genom polisens försorg. Det skedde med åberopande av en lagbestämmelse i den svenska utlänningslagen. Enligt den fick människor från andra länder förvisas från Sverige om de inte försörjde sig på ett ärligt sätt. Polisen gjorde bedömningen att tiggeri – liksom prostitution och s.k. dagdriveri – innebar just detta: att människorna inte försörjde sig på ett ärligt sätt.
Den nämnda lagtolkningen underkändes emellertid av Justitieombudsmannen (JO) i ett beslut år 2011. Polismyndigheten i Stockholms län fick kritik för att myndigheten hade avvisat 26 rumänska romer med den angivna motiveringen. Eftersom tiggeri inte är förbjudet i Sverige, saknade polisens avvisningsbeslut enligt JO stöd i lag. JO betonade att avvisningen hade inneburit långtgående rättskränkningar för enskilda individer och att kritiken därför måste bli allvarlig.
Sedan år 2011 finns det inte något hinder för människor att tigga på allmän plats i Sverige. Så är det också i Finland, medan tiggeri är förbjudet i Danmark.
Situationen i Norge är likartad med den i Sverige. Omfattningen på tiggeriet tycks vara ungefär densamma. I Norge lagstiftade man dock år 2014 om en möjlighet för kommunerna att reglera tiggeriet inom kommungränserna. Flera kommuner har infört lokala tiggeriförbud. Också ett nationellt norskt förbud mot tiggeri har förberetts, men planerna lades åtminstone tillfälligt på hyllan när det tidigt år 2015 stod klart att det planerade lagförslaget inte skulle komma att få politisk majoritet i Stortinget.
Frågor som rör tiggeriet har varit föremål för omfattande diskussion, och tidningarnas insändarsidor har svämmat över med åsikter om hur tiggeriet och tiggarna bör hanteras. Diskussionen har haft såväl politiska som juridiska och moraliska inslag. Men situationen i dag är på de flesta håll väsentligen densamma som den var år 2013, när invasionen kom igång på allvar.
I diskussionen hör man åsikter av vitt skilda slag:
«Det kan inte vara rätt att dessa människor tillåts att tigga på gator och torg. De är överallt, och de stör. Tiggeri borde förbjudas och människorna få hjälp att ta sig hem.»
«Det här ger oss något att tänka på. Det är ingen lösning att förbjuda människorna att tigga. Men den långsiktiga lösningen måste sökas i deras hemländer.»
«Om vi slutar ge dem pengar kommer tiggeriet här i landet på sikt att upphöra. Det är alldeles fel att stödja tiggarna genom gåvor och allehanda välgörenhet. Det gör bara att människor blir fast i tiggeri som ett sätt att försörja sig. Särskilt allvarligt är det att barnen vänjer sig vid ett liv som tiggare.»
«Den som förnedrar sig till tiggeri har uppenbarligen ett stort behov av hjälp. Det är orimligt från humanitär synpunkt att inte hjälpa dessa människor, som saknar så mycket som vi i våra länder har tillgång till. Det kan aldrig vara fel att ge av sitt överflöd till den som tigger.»
1.2 Problem och syfte
Det står klart att det finns åtskilliga juridiska, moraliska och politiska frågor koppla- de till tiggeriet. Ska man ge pengar eller inte? Ska tiggarna ges en plats att övernatta och kanske någon form av hjälp därutöver? Ska de ha rätt att bo i sina husvagnar, bilar och tält ute i skogen och på parkeringsplatser? Borde inte deras hemländer se till att de får sådana levnadsförhållanden att de inte behöver tigga? Vilka krav bör vi ställa på dessa hemländer? Bör vi visa tiggarna ogillande, eller tvärtom sympati? Bör de ignoreras eller uppmärksammas? Bör tiggeri förbjudas eller i varje fall begränsas till vissa platser? Vilka regler i EU/EES-rätten (som jag fortsättningsvis för enkelhets skull benämner EU-rätten) och den internationella rätten har vi att förhålla oss till, och vilka begränsningar innebär dessa regler när det gäller möjligheterna att lagstifta mot tiggeriet på nationell nivå?
I en festskrift till Inge Lorange Backer bör naturligtvis de juridiska frågeställningarna stå i fokus. Och de för närvarande intressantaste juridiska frågorna är de som har koppling till EU-rätten och den internationella rätten.
Det är närmare bestämt två sådana frågor som man har anledning att ställa sig angående tiggarna och tiggeriet:
1. Kan ett land efter egna bedömningar förbjuda tiggeri, eller är det helt eller delvis en mänsklig rättighet att få tigga på allmänna platser? Är det en rätt för EU- och EES-medborgare att vistas i våra länder även om man gör det för att tigga?
2. Är det en mänsklig rättighet att få leva under sådana förhållanden att man slipper tigga? Har staterna en skyldighet att se till att människor inte har hur usla levnads- förhållanden som helst?
1.3 Avgränsningar
Jag koncentrerar mig alltså i denna uppsats på den internationella rätten och EU-rät- ten. Och jag diskuterar de begränsningar som dessa regelsystem möjligen innebär för de nationella regeringarna och parlamenten när det gäller att lagstifta om tiggeri och fattigdom.
Jag tar inte upp den politiska frågan om tiggeri bör förbjudas och hur det i så fall bör ske. Inte heller tar jag upp frågan om staterna och kommunerna bör hjälpa tiggarna med mat och husrum, eller hur boendesituationen för tiggarna allmänt sett bör lösas. Vidare lämnar jag den fråga därhän som handlar om huruvida tiggarna bör ha rätt att under dagtid slå läger på vissa platser i städerna, t.ex. utanför restauranger eller på hårt trafikerade trottoarer. Även den privatideologiska och moraliska frågan, om man bör skänka pengar till tiggarna eller inte, lämnas utanför uppsatsen.
Slutligen berör jag inte heller de frågor som handlar om olika försvårande moment som kan förekomma i tiggeriet, t.ex. att barn eller djur används, att tiggarna ibland trakasserar eller stör människor eller att de ibland vilseleder om sin belägenhet. Inte heller diskuterar jag frågan om och i vad mån tiggeriet är organiserat, och vilken roll det i så fall kan spela.
Jag utgår alltså från att det som vi nu diskuterar är vanligt passivt tiggeri där perso- ner ber om pengar eller annat för egen räkning, utan att vilseleda eller vara påstridiga och utan att ta barn eller djur till hjälp. Så ser det också i praktiken ut för det mesta, åtminstone i Sverige.
2 Internationell rätt och EU-rätt angående tiggeri och fattigdom
2.1 Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna
Redan kort tid efter att Förenta Nationerna (FN) hade bildats antog Generalförsam- lingen en Allmän förklaring om de mänskliga rättigheterna (UDHR).1 Den innehåller en uppräkning av de viktigaste mänskliga rättigheterna och är avsedd att vägleda FN:s medlemsstater. Deklarationen är inte juridiskt bindande i den meningen att staterna kan drabbas av sanktioner om de inte uppfyller dess krav.
När det gäller tiggeri, är det framför allt artiklarna 3 och 25 som är av betydelse.
I artikel 3 sägs följande i översättning till svenska:
Var och en har rätt till liv, frihet och personlig säkerhet.
I artikel 25.1 sägs:
Var och en har rätt till en levnadsstandard tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande, inklusive mat, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala tjänster samt rätt till trygghet i händelse av arbetslöshet, sjukdom, invaliditet, makas eller makes död, ålderdom eller annan förlust av försörjning under omständigheter utanför hans eller hennes kontroll.
Stater där människor inte når upp till den levnadsstandard som den allmänna förklaringen föreskriver kan som sagt inte drabbas av några sanktioner. Men de kan utsättas för att det i olika sammanhang konstateras att de bryter mot deklarationen, något som i sig inte sällan har betydelse.
2.2 Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
Ett annat FN-instrument av stor betydelse för frågan om fattigdom och tiggeri är Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (CESCR). Där föreskrivs i artikel 1.1 i svensk översättning:
Alla folk har rätt till självbestämmande. Med stöd av denna rätt får de fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling.
I artikel 11.1 stadgas:
Konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstan- dard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att denna rätt förverkligas och erkänner att inter- nationellt samarbete på frivillig grund är av väsentlig betydelse i detta sammanhang.
Konventionen innehåller bestämmelser som ska säkra efterlevnaden av de olika åtagandena. FN:s kommitté om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter3 får t.ex. granska hur staterna efterlever konventionens krav och delge Generalförsamlingen rapporter med allmänna rekommendationer och upplysningar från konventionsstaterna om åtgärder som har vidtagits. Kommittén får också underrätta FN:s övriga organ om allt som kan vara till hjälp för dessa organ när de inom sina respektive sakområ- den fattar beslut om internationella åtgärder som är ägnade att bidra till ett effektivt genomförande av bestämmelserna i konventionen.
2.3 Europakonventionen om mänskliga rättigheter
I den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (Europakonventionen, ECHR) finns främst fyra bestämmelser som är av betydelse när det gäller skyddet mot fattigdom och sådant som fattigdomen för med sig. Det gäller först artikel 2:
Envars rätt till liv skall skyddas genom lag. [---] Vidare stadgas i artikel 3:
Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
I artikel 8 sägs:
1. Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- spondens.
2. Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.
Slutligen sägs i artikel 14:
Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i denna konvention skall säkerställas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.
Europakonventionen genomdrivs som bekant på ett mycket effektivt sätt genom att den tolkas av en särskild domstol, Europadomstolen, och genom att staterna ådrar sig en skyldighet att kompensera personer som utsätts för kränkningar av det skydd som konventionen ger.
2.4 EU:s direktiv om fri rörlighet
Regler om fri rörlighet inom unionen och andra EES-länder finns i det s.k. rörlig- hetsdirektivet.5 Direktivet innehåller dels regler om rätt att uppehålla sig i ett annat medlemsland i upp till tre månader (artikel 6), dels regler om uppehållsrätt för längre tid (artikel 7). När det gäller tiggare är det främst artikel 6 som är aktuell. Den lyder i den svenska versionen:
1. Unionsmedborgare skall ha rätt att uppehålla sig på en annan medlemsstats terri- torium i högst tre månader utan några andra villkor eller formaliteter än kravet på att inneha ett giltigt identitetskort eller pass.
2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, som följer med eller ansluter sig till unionsmedbor- garen och som innehar ett giltigt pass.
EU-direktivet den 29 april 2004 (2004/38/EG) om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (och om ändring av en förordning och upphävande av ett antal äldre direktiv).
Ett villkor för denna uppehållsrätt finns emellertid i artikel 14.1:
Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar skall ha uppehållsrätt enligt artikel 6 så länge de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.
Och det finns ytterligare en möjlighet för staterna att vägra EES-medborgare tillträde. Det gäller om det finns tillräckliga skäl hänförliga till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Regler om detta finns i artikel 27:
1. Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.
2. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.
Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.
Dessa regler betyder exempelvis att det i princip inte är tillåtet för den nationella lagstiftaren att införa bestämmelser om att personer ska avvisas från landet för att de tigger. Men ett sådant förbud gäller bara om lagstiftningen skulle vara i strid med proportionalitetsprincipen, eller om tiggandet inte kan anses utgöra «ett tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse». Om alltså lagen anses vara i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen är den tillåten, men bara om tiggan- det dessutom är ett tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. (Se vidare avsnitt 4.3.) Det är vidare inte tillåtet att avvisa en hel grupp personer på grund av det personliga beteendet hos någon eller några i gruppen.
EU-direktivet har bara betydelse för tiggarnas rätt att vistas i landet. Det saknar alltså betydelse för exempelvis frågan om personer kan förbjudas att ägna sig åt tiggeri medan de är här.
3 Nationell rätt
3.1 Tiggeri är helt eller delvis förbjudet i många länder i Europa
Lagregleringen av tiggeri skiljer sig åt mycket mellan olika länder. Organisationen FEANTSA6 har kartlagt lagstiftningen i ett antal europeiska länder och presenterar resultatet på sin hemsida (www.feantsa.org). Med reservation för att jag inte själv har kontrollerat riktigheten i uppgifterna, ser regleringen i några av de undersökta länderna ut så här:
Ungern: Tiggeri är kriminaliserat, och detta gäller även hemlöshet. Lokala föreskrifter kan vara ännu hårdare. I en stadsdel i Budapest är det förbjudet bl.a. att plocka saker från hushållssopor och återvinningsstationer.
Grekland: Tiggeri är straffbart och kan bestraffas med upp till sex månaders fängelse.
Rumänien: Alla typer av tiggeri är förbjudna.
Storbritannien: Tiggeri är olagligt. Särskilt allvarligt ser man på barns tiggeri och aggressiva tiggare.
Danmark: Tiggeri är olagligt. I praktiken får tiggare oftast en eller flera varningar innan polisen ingriper mot dem.
Italien: Det är förbjudet att tigga med barn eller djur.
Frankrike: En tidigare lag om förbud mot tiggeri upphävdes år 1994. Det är dock fortfarande olagligt att tigga med barn eller med aggressiva djur.
Polen: Tiggeri är lagligt bara för personer som inte kan arbeta och inte har tillräckliga resurser. Annars är det alltså olagligt. Lagen tillämpas dock i praktiken inte.
Irland: Aggressivt tiggeri samt tiggeri i närheten av uttagsautomater är förbjudet. Lagen tillämpas i praktiken inte.
Österrike: Det finns inte något nationellt förbud, men tiggeri är olagligt i flera för- bundsländer. (I staden Graz förbjöds tiggeri 2011 i ett försök att hålla utslagna romer borta från gatubilden. Efter protester upphävdes förbudet år 2013.)
Norge: Tiggeriförbud råder i vissa kommuner, men inte nationellt.
Tyskland: Tiggeri är lagligt, men om tiggeriet har koppling till bedrägeriverksamhet är det straffbart. Aggressivt tiggande är dessutom förbjudet lokalt på många håll i landet.
Finland: Tiggeri är lagligt. En debatt pågår om att införa ett förbud. (År 2010 lade finska regeringen fram ett lagförslag i riksdagen om förbud mot aggressivt tiggeri. Förslaget antogs dock inte.)
Sverige: Tiggeri är lagligt. Det är inte aktuellt att införa något förbud.
3.2 Närmare om Sverige
I Sverige avvisade alltså polisen tiggare från landet så sent som år 2010. Detta moti- verades med att polisen bedömde att tiggeri inte var ett ärligt sätt att försörja sig, vilket gav grund för utvisning enligt utläggningslagen. Som vi har sett fick dock denna tillämpning av utlänningslagen allvarlig kritik av JO i ett beslut år 2011, och upphörde därefter.
I sitt beslut noterade JO också 2004 års rörlighetsdirektiv. Ombudsmannen skrev i sitt beslut att han i detta fall inte hade anledning att pröva om polisens agerande stod i strid med direktivet. Det berodde på att det inte fanns någon grund för utvisningarna ens i nationell svensk rätt. Men det är mycket troligt, enligt JO, att också direktivet innebär hinder mot utvisningarna.
Efter JO:s beslut ändrade polisen sin praxis. Numera tillåts alltså tiggarna att stanna i landet, och också att tigga på gator och torg.
Många av tiggarna i Norden kommer som sagt från Rumänien. De svenska och rumänska regeringarna har därför haft några möten för att diskutera bl.a. tiggarnas levnadsbetingelser i Rumänien.
I sammanhanget kan nämnas att den rumänska regeringen i sin senaste rapport till Kommittén om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (år 2013) informerade om vissa positiva åtgärder såvitt gällde romernas förhållanden i Rumänien. Inget sägs dock i rapporten om det faktum att många av romerna lämnar landet för att tigga i andra länder. Och ingenting sägs om det möjliga behovet att förbättra deras levnadsförhållanden.
3.3 Närmare om Norge
Norge påverkas av tiggarinvasionen i ungefär samma omfattning som Sverige. Som har nämnts antogs i maj 2014 en lag som ger kommunerna möjlighet att förbjuda tiggeri innanför kommunens gränser. Och samtidigt uttalades att arbete pågick för att skapa en reglering som skulle möjliggöra ett nationellt förbud.
I början av år 2015 meddelade den norska regeringen att en lag om tiggeriförbud var på väg. Den skulle innehålla även ett förbud mot medhjälp till tiggeri, dvs. ett förbud för personer att stödja tiggarna. Detta tillägg tycks åtminstone tillfälligt ha fällt förbudet. Det norska senterpartiet meddelade att man inte kunde ställa sig bakom ett förbud mot medhjälp till tiggeri, och därmed kunde det konstateras att det inte skulle finnas majoritet i Stortinget för lagförslaget. Arbetet i Justisdepartementet avbröts. Norge är som EES-stat bundet av EU-direktivet om fri rörlighet. Oavsett om man i Norge skulle återuppta arbetet på ett tiggeriförbud får man alltså inte gå längre för att stoppa tiggeriet än rörlighetsdirektivet tillåter. Det betyder bl.a. att man sannolikt inte kan lägga tiggeriet till grund för att utvisa tiggarna från landet.
3.4 USA
I USA infördes för några år sedan en lag i staten Michigan för att förhindra tiggeri, den s.k. Michigan anti-begging law. Lagen kriminaliserade även sådant tiggande som innebar att någon bara höll upp en skylt e.d. där det stod t.ex. «I need help». Denna lag utmanades emellertid i domstol av två män som hade blivit arresterade för att bryta mot den. Och den 14 augusti 2013 förklarade en federal överdomstol (Appellate Court) att lagen bröt mot det första tillägget (First Amendment) till den amerikanska konstitutionen. Domen överklagades inte till Högsta domstolen.
Michigan hade enligt domstolen brutit mot rätten att yttra sig fritt. Sedan tidigare var det klarlagt i rättspraxis att det var ett brott mot konstitutionen att förbjuda pen- ninginsamling för välgörenhet, exempelvis av Röda Korset eller Unicef. Nu klargjordes alltså att yttrandefriheten innebär ett skydd även för den som ber om hjälp för egen del. Det får därmed anses stå klart att fredligt passivt tiggande inte kan förklaras olagligt i USA.
3.5 Australien
I Australien är tiggeri kriminaliserat. Regleringen har på senare år varit föremål för mycket diskussion, och från flera håll har föreslagits att kriminaliseringen ska upphävas. Än så länge finns den dock kvar.
4 Är det en mänsklig rättighet att få tigga?
4.1 Rätten till en tillfredsställande levnadsstandard
Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i internationell rätt som ger människor rätt att tigga. Men det finns bestämmelser som i olika former tydliggör att människor har rätt till liv, och därtill ett liv som är någorlunda rimligt vad gäller levnadsförhållan- den. Detta framgår av artikel 25.1 i den allmänna förklaringen om mänskliga rättig- heter (se avsnitt 2.1). Det framgår också av den likartade artikel 11.1 i Konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter (se avsnitt 2.2).
Frågan är då vad dessa bestämmelser betyder för rätten att tigga. Kan den enskil- de hävda att han eller hon måste ha rätt att tigga för att komma upp till bl.a. «en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj»? Och kan tiggaren hävda att detta rentav innebär att staterna inte får förbjuda tiggeri som sträcker sig så långt att han eller hon förhindras i möjligheterna att skaffa sig en sådan levnadsstandard?
Låt oss tills vidare lägga FN-deklarationen om mänskliga rättigheter åt sidan. Den har knappast en sådan bindande verkan att den kan åberopas i det här sammanhan- get. Vi hänför oss i stället till Konventionen om sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter (CESCR). Den aktuella bestämmelsen (artikel 11.1) lyder alltså så här:
Konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstan- dard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. Konventionsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att denna rätt förverkligas och erkänner att inter- nationellt samarbete på frivillig grund är av väsentlig betydelse i detta sammanhang.
Denna bestämmelse ger utan tvivel den enskilde en rätt till bl.a. en viss levnadsstandard, och konventionsstaterna är skyldiga att leva upp till detta. Några sanktionsmöjligheter finns visserligen inte, men efterlevnaden bevakas inom FN-systemet och staterna kan utsättas för kritik av den särskilt utsedda kommittén om de inte lever upp till kraven.
Ändå är det knappast så att konventionen kan åberopas till stöd för en rätt för tilresande att tigga. Det följer av att konventionsstaterna inte gärna kan vara förpliktade att tillgodose alla människors rätt till en skälig levnadsstandard. Förpliktelsen måste vara begränsad till människor som staten på något sätt har ett ansvar för, kanske genom medborgarskap eller hemvist. Jag har inte undersökt närmare hur långt staternas skyldighet sträcker sig i detta avseende. Möjligen har den kommitté som övervakar konventionens efterlevnad gjort uttalanden som kan ha betydelse. Men jag anser att man kan hålla det för givet att en person som reser från sydöstra Europa till exempelvis Norge eller Sverige inte kan åberopa CESCR för att hävda rätt till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj i dessa länder. Därmed kan personen inte heller hävda att konventionen ger honom eller henne rätt att slippa konfronteras med lagstiftning om tiggeriförbud.
Det sagda gäller staternas rättsliga förpliktelser. En annan sak är vilken hänsyn staterna av andra skäl kan förväntas ta till konventionens krav. Från mera allmän- na utgångspunkter ter det sig rimligt att säga att staterna bör ta hänsyn till konventionsförpliktelserna på ett sådant sätt att det inte blir praktiskt omöjligt för den enskilde att uppnå en tillfredsställande levnadsstandard. Med ett sådant resonemang kan det hävdas att ingen konventionsstat bör ha lagstiftning som i praktiken hänvisar enskilda till att leva under så usla förhållanden att de inte når upp till den miniminivå som konventionen vill ge. Ett beslut om att avstå från sådan lagstiftning grundar sig dock i så fall inte på någon internationellrättslig skyldighet, utan i stället på vad som får ses som en etisk förpliktelse på grund av konventionsåtagandet.
Om man godtar resonemanget att det finns en sådan etisk förpliktelse, bör stater som förbjuder tiggeri ha en ventil i sin lagstiftning som tillåter människor att tigga om det i praktiken är deras enda möjlighet att skaffa sig någorlunda rimliga levnads- förhållanden (jfr den polska lagen, se avsnitt 3.1). En sådan lag blir visserligen nästan omöjlig att tillämpa, men om man godtar att den fordras utifrån etiska överväganden är tillämpningssvårigheter ett argument som väger relativt lätt.
För egen del lutar jag åt att stater som har tillträtt CESCR, och alltså är bundna av den, har en etisk förpliktelse att avstå från att förbjuda de allra sämst ställda att tigga. Det bör tilläggas att Europakonventionen knappast kan anses innehålla någon bestämmelse som med framgång kan åberopas till stöd för en rätt att tigga.
4.2 Yttrandefrihet
Som vi har sett är det i USA en del av yttrandefriheten att få tigga, åtminstone så länge man bara håller upp en skylt e.d. där man ber om hjälp. Det amerikanska skyddet för den allmänna yttrandefriheten är mycket långtgående och sträcker sig längre än skyddet i de flesta andra länder, kanske alla. I varje fall i Sverige kan man sannolikt inte åberopa yttrandefriheten för en rätt att tigga. Det är självklart att yttrandefriheten inte ger någon rätt till «aktivt» tiggande, t.ex. att gå runt i tunnelbanevagnar för att be om ekonomisk hjälp. När det gäller «passivt» tiggande förtjänar frågan en kort analys.
Den svenska allmänna yttrandefriheten – dvs. den som inte avser vissa medier som är särskilt starkt skyddade – finns reglerad i regeringsformen. Där sägs i 2 kap. 1 § första stycket 1:
Var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad
1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, [...]
Yttrandefriheten får begränsas i olika hänseenden. Det framgår av 2 kap. 20 § rege- ringsformen, där det sägs att sådana begränsningar måste ske genom lag. Enligt 2 kap. 23 § får yttrandefriheten begränsas «med hänsyn till allmän ordning och säker- het», vilket torde vara den grund som skulle kunna åberopas för att förbjuda passivt tiggande. Men en begränsning i yttrandefriheten måste, enligt 2 kap. 22 §, uppfylla vissa grundläggande krav:
Begränsningar enligt 20 § får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grund- valar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.
Utan att fördjupa analysen kan man konstatera att ett tiggeriförbud i lag sannolikt inte skulle kunna fällas på den grunden att det inte tillgodoser något godtagbart ändamål, att det är oproportionerligt eller att det annars strider mot den nu citerade bestämmelsen.
Till detta kommer en bestämmelse i 2 kap. 25 § som säger att «särskilda begräns- ningar» får göras i yttrandefriheten för «andra än svenska medborgare här i riket». I vad mån denna bestämmelse kan upprätthållas i förhållande till EU- eller EES-med- borgare kan diskuteras, men det ska inte göras här. Det räcker med att konstatera att den allmänna yttrandefriheten med stor sannolikhet inte ger något sådant skydd för rätten till passivt tiggande att det förhindrar lagstiftning om tiggeriförbud om ett sådant skulle aktualiseras i Sverige.
Jag ber Inge och övriga norska läsare av denna uppsats om ursäkt för att jag inte gör någon motsvarande enkel analys av den norska yttrandefriheten. Jag dristar mig att gissa att inte heller den ger något grundlagsskydd mot ett lagstadgat tiggeriförbud.
4.3 Uppehållsrätten
Som vi har sett finns det i EU och EES regler i det s.k. rörlighetsdirektivet som be- gränsar möjligheterna att avvisa EES-medborgare på grund av t.ex. tiggeri. I artikel 27 i direktivet sägs att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Det personliga beteendet måste dessutom utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande sam- hällsintresse.
Enligt min mening står det klart att dessa bestämmelser inte tillåter EES-staterna att lagstifta om att personer som omfattas av direktivets skydd kan förpassas ur lan- det på den grunden att de försörjer sig genom att tigga. Visserligen kan det kanske hävdas att det överensstämmer med proportionalitetsprincipen att avvisa personerna på grund av hänsyn till allmän ordning. Men det kan knappast hävdas att tiggarnas personliga beteende utgör «ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse».
I den nu angivna meningen innebär alltså uppehållsrätten enligt EU-reglerna ett slags skydd för rätten att tigga i EES-staterna. Det finns en begränsning i staternas möjlighet att ingripa mot tiggarna. Man kan inte gå så långt som till att avvisa dem från landet.
5 Är det en mänsklig rättighet att inte behöva tigga?
En annan fråga än den som vi nu har diskuterat är den omvända: Är det en mänsklig rättighet att slippa tigga? Frågan kan också formuleras som ett spörsmål om skäliga levnadsomständigheter: Har man en rätt till så pass tillfredsställande levnadsförhållanden att man inte behöver tigga?
På sätt och vis hör naturligtvis dessa båda frågor ihop. För både frågan om rät- ten att tigga och den om rätten att slippa tigga avser i grunden rätten till skäliga levnadsförhållanden. Men den första frågan handlar om rätten att skaffa sig sådana förhållanden om man inte redan har det, medan den andra handlar om rätten att ha sådana förhållanden.
Låt oss återknyta till de i sammanhanget intressantaste bestämmelserna i de tre folkrättsliga instrument som har nämnts ovan (UDHR, CESCR och ECHR).
Artikel 25.1 i UDHR lyder:
Var och en har rätt till en levnadsstandard tillräcklig för den egna och familjens hälsa och välbefinnande [...].
Artikel 11.1 i CESCR lyder:
Konventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstan- dard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor. [...]
Artikel 3 i ECHR lyder slutligen:
Ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Såvitt jag känner till finns det inte något domstolsavgörande där det har prövats hur långtgående skyddet för en tillfredsställande levnadsstandard resp. skyddet mot för- nedrande behandling genom uselt boende m.m. egentligen är. Det finns dock ett fall från Europadomstolen i Strasbourg som delvis berör frågan.
I avgörandet Moldovan m.fl. mot Rumänien7 fann domstolen att levnadsför- hållandena för några romer i Rumänien, tillsammans med den rasdiskriminering som de hade blivit utsatta för genom det sätt som flera myndigheter hade behandlat dem på sedan tre romska män hade dödats i ett upplopp, innebar en kränkning av deras skydd mot kränkande behandling enligt artikel 3 (se särskilt §§ 103 och 110 i domen).
Frågan är då ändå om mycket dåliga levnadsförhållanden i sig kan vara tillräckligt för att innebära kränkande behandling enligt artikel 3. Att människor tvingas leva under usla förhållanden är inte det som i första hand har avsetts med «kränkande behandling», men rättsfallet Moldovan visar att domstolen tar hänsyn till sådana omständigheter åtminstone när det handlar om att bedöma även annan sorts «behandling».
Man får tills vidare nöja sig med att konstatera att det är oklart om usla levnads- förhållanden utgör kränkande behandling enligt Europakonventionen men att det möjligen är så. Det får alltså anses möjligt att ett land som Rumänien skulle kunna bli fällt om en sådan sak prövades. Jag bedömer att det är troligt att domstolen skulle betrakta åtminstone extremt dåliga boendeförhållanden som kränkande behandling.
Ännu mer troligt är det att kravet i CESCR på «tillfredsställande levnadsstandard» kan översättas till en mänsklig rättighet att slippa tigga. Som vi har sett tidigare finns det en mekanism i konventionen som innebär att berörda stater kan kritiseras av den kommitté som har i uppdrag att övervaka implementeringen. Det är ofta just på det sättet som ett lands brott mot mänskliga rättigheter konstateras. Landet kan på så sätt också utsättas för påtryckningar att åtgärda de förhållanden som innebär en kränkning av den rätt som finns till en tillfredsställande levnadsstandard.
6 Sammanfattning och slutord
1. Tiggeri av tillresande EU-medborgare skyddas sannolikt av EU- och EES-rätten så till vida att polisen eller andra myndigheter inte får vidta åtgärder mot tiggarna för att få dem förpassade ut ur landet. I den meningen är det en rättighet att få tigga i EU/EES. Men någon mänsklig rättighet att få tigga finns sannolikt inte. Enligt min bedömning finns det dock en etisk förpliktelse för de stater som är bundna av CESCR att inte hindra personer från att tigga om de måste göra det för att skaffa sig en rimlig levnadsstandard.
2. Det är en mänsklig rättighet att ha rimliga levnadsförhållanden. Vad detta närmare bestämt innebär är något oklart. Men länder som inte ser till att befolkningen kan leva under tillfredsställande levnadsförhållanden kan pressas att vidta åtgärder genom att de kritiseras av FN:s kommitté om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Möjligen kan de också, om de ingår i Europarådet, i extrema fall fällas av Europadomstolen för att ha brutit mot enskildas rätt att slippa kränkande be- handling.
Vad betyder då detta i praktiken för den svenske och den norske lagstiftaren? Enligt min mening betyder det att man bör avstå från att införa något förbud mot tiggeri. I stället bör man agera gentemot de berörda hemländerna, främst Rumänien, och därvid åberopa bl.a. de folkrättsliga förpliktelser som hemländerna har att ge män- niskorna en tillfredsställande levnadsstandard.
Rumänien och kanske andra länder bör enligt min mening ges intensifierat stöd av EU för att kunna påskynda ett arbete för att förbättra levnadsomständigheterna för framför allt landets romer. Stödet bör förses med villkor, så att man i rimlig mån kan försäkra sig om att hjälpen verkligen kommer fram. Alternativt kan stödet ges åt andra än staterna – exempelvis hjälporganisationer – om detta bedöms vara ett effektivare sätt att se till att hjälpen når mottagarna.